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城市水環境改善項目社會評價
center――以N市QHH項目為例
center周建 施國慶
摘要：文章以N市QHH項目為例，闡述了城市水環境改善項目的社會評價問題。從社會與經濟兩個層麵識別了項目的社會影響，繼而分析了項目的利益相關者。最後針對本項目的主要的社會風險問題提出了減緩與規避的措施和建議。
關鍵詞：社會評價 社會風險 水環境改善
@@@一、問題的提出
城市水環境問題已經成為我國各大城市發展過程中麵臨的一項嚴峻的挑戰。快速的城市化和工業化進程、稠密的人口、低水平的汙水收集和處理係統給城市水環境造成了巨大的破壞。近幾年來，我國政府采取積極的財政政策，加大了包括城市排水、汙水處理、河道整治在內的城市水環境基礎設施建設。國家發展計劃委員會於2002年9月10日發布了《國家計委、建設部、國家環保總局關於推進城市汙水、垃圾處理產業化發展的意見》。意見指出，為解決城市環境保護問題，“十五”期間，要將環境保護作為經濟結構調整的重要方麵，使其成為擴大內需的投資重點。水環境改善項目是與城市生產和人民生活密不可分的，是城市經濟發展和環境建設的重要組成部分，是以發揮社會功能為目的的公益性和基礎性的公共項目。一般而言，城市水環境項目主要包括雨水汙水收集和處理係統的建設、城市河道治理與管理、淤泥與固棄物處置設施建設等。
水環境改善項目的實施對於整個城市的發展和居民的生活是有利的，但也可能對所在地的社區和環境係統產生負麵影響。比如，汙水汙泥處理場、水生態公園的建設使當地居民受到項目征地拆遷的不利影響，可能導致建設單位與征地拆遷、河道水環境整治等影響人群的社會衝突；雨水汙水收集管網的開挖鋪設將使得道路一段時期的交通出行受到影響；汙水處理費標準的提高將使得部分家庭的經濟負擔增加，等等。
項目的目標是服務於人。作為發展中國家，我國的發展戰略發生了從強調經濟增長到以人為中心的科學發展觀的轉變，而發展觀的演變也呼喚我們引入項目評價的新理論與新方法。對於水環境改善項目，除了要進行技術分析、經濟評價和環境評價之外，還必須對項目進行社會評價，否則將忽視項目對社會環境和人類發展的影響，從而抑製城市的健康發展與社會發展目標的實現。
社會評價主要應用社會學、人類學、項目評估學的理論和方法，通過係統地調查、收集與項目相關的各種社會因素和社會數據，分析項目實施過程中可能出現的各種社會問題，提出盡量減少或避免項目負麵社會影響的建議和措施，論證項目的社會可行性，以保證項目順利實施並使項目效果持續發揮。
本文以N市某外資貸款的QHH項目為例，探討城市水環境改善項目的社會評價問題。該項目利用外資建設，主要通過建設汙水收集管網與泵站、汙水處理廠、雨水管道、引水泵站、汙泥處置場以及整治河道等，來減少水汙染和降低洪水風險，保障飲用水和水源的水質，改善地表水和地下水的水質等方式來改善城市環境，提高公眾健康狀況，工程還將通過減少內澇，減少未處理汙水的排放來提高城市貧困人口的生活質量。
@@@二、項目的社會影響分析
社會評價的重點在於評價項目與人之間的互動關係。城市水環境改善項目社會評價的根本出發點在於分析項目實施可能帶來的社會影響，識別關鍵的利益相關者以及社會風險因素，基於可持續性的原則，提出減少或避免負麵社會影響、降低社會風險的社會設計方案和社會管理計劃，並付諸實施。因此，城市水環境改善項目社會評價的第一步就應該是識別出項目產生的效益和可能導致的負麵影響，可以基於經濟與社會兩個層麵上展開。
1.經濟層麵
經濟層麵的社會影響分析通常預測項目在經濟方麵可能產生的正麵影響和負麵影響。就本項目而言，主要關注如下幾個方麵。
（1）就業。
就業影響主要是指項目建設與運營期間帶來的就業受益，包括直接影響和間接影響兩類。直接影響是指項目建設與運營期間帶來的大量的建設、設計、管理、設備維護、監控、運營管理等直接雇傭機會。第二種雇用類型產生的收益，是由項目支出刺激產生的經濟活動帶來的，稱為間接影響。項目對物品和服務的要求，如水泥、設備、交通工具、飲食服務等，就產生了間接的雇用收益。直接或間接雇用使家庭產生了新的收入，而這些收入導致生活消費品需求的上升，進而創造的就業機會又帶來了就業收益。間接導致的雇用收益使用“收益增值率”來估計，用於測量由項目產生的總就業與直接就業間的比例。以建設階段為例，QHH項目的收益增值率為2.6，這意味著對於直接產生的每個工作，有1.6個間接就業機會的產生。根據測算，工程建設期間將有近60000個全職工作機會。根據收益增值率的作用，預計將創造額外的78000個全職工作機會。預計3/4的建設工作為非技術工，目前的失業人員可以來擔當這些工作，那麼就業機會的增長為窮人帶來的收益將更多、更明顯。
（2）非自願移民。
城市發展過程也是將城市近郊區農田開發成為城市建設用地的過程。因此，不可避免地造成大量農村土地征收和城市及郊區居民房屋拆遷的活動，會給遷移者帶來許多影響，比如生活習慣的改變、重新就業、原有社會關係的破壞以及適應新的生活環境等。QHH項目的主要的土地征收和居民房屋拆遷活動都發生在城郊。城郊農民原先依靠便利的交通，享有務農兼務工、經商、房屋出租等多渠道收入的便利條件，收入和生活水平比較高，有些甚至超過了城市普通居民。以本項目影響到的QQ村為例，N市2005年的農民人均純收入為6250元，而同年該村農民人均純收入達到了8233元，其中非農業收入占78%，85.5%的家庭都有房屋出租收入，其中房租收入占全部收入40%以下的戶數占了58%。征地拆遷使得這種優勢喪失，其受損程度高於偏僻農村的農民，但現行法律法規並未特別予以考慮。管網鋪設帶來的道路的開挖不僅僅會對居民的出行造成短期的影響，也會對沿街鋪麵一定時期內的營業造成經濟損失。
（3）支付意願與支付能力。
調查居民的支付意願和支付能力，是為了分析項目對居民家庭經濟收入和支出的影響，以及可能導致的低收入群體的支出負擔問題。對支付意願的分析可以采用目前在環境問題領域廣泛應用的假設評價法（CV法），假設評價方法對不同案例將來可能存在的響應者不同的情形情況提出模擬，而響應者要聲明他們的參數選擇及其支付意願。在現有的1元/噸的汙水處理費的標準下，針對改善的汙水收集和處理服務，問卷調查的數據顯示在665戶被訪問的家庭中，一共有109戶（17%）家庭願意支付高於1元/噸的汙水處理費，32戶（5%）家庭隻願意接受目前的標準或更低標準。而大部分的抽樣家庭（513戶，占78%）則沒有做出任何回應。那麼在沒有回應又要相應給予的前提下，就假設他們是願意接受目前1元/噸的排水費。通過估量支付意願，由於現有的汙水處理廠的汙水整治改善而增加的支付意願隻有0.1641元/噸。
不同類型的家庭對水費的承擔能力也是不同的。水費開支占家庭收入的平均比例為0.46%，對於城市低保家庭這一比例則升為1%。而如果水價提高50%的話，水費開支占家庭收入的平均水平是0.69%，對於低保家庭卻達到了1.6%。可以推斷水費的增加給窮困家庭帶來的影響將是平常家庭的兩倍，但是因為水費在總收入中占很小比例，未必會對貧困家庭帶來嚴重後果。但是通過津貼（或有時的一次性支付）來幫補基本公眾服務費用增加帶來的壓力也是有必要的。