黃河 李軍波
國家投資農業生產經營法律製度，以“權利（力）—義務（職責）”模式可以規範為以下幾個具體法律製度：國家投資農業生產經營體製法律製度；國家投資農業生產經營計劃（項目）法律製度；國家投資農業生產經營配套法律製度等。國家投資農業生產經營體製法律製度是從靜態角度具體確定各級政府及相關部門的投資職權（責），是國家投資農業生產經營的法權前提和製度運行基礎；國家投資農業經營計劃法律製度是規範國家權力機關以規劃方式具體確定國家投資項目的內容與步驟的前期啟動行為的規範體係；國家投資農業生產經營諸項目的實現涉及國家投資農業生產經營諸項目政府采購與監督檢查法律製度，具體是指規製國家權力機關依投資計劃及相關法律具體實施與監督管理各投資項目內容實現的正式運轉的法律規範總稱，由於該製度中的許多內容在外延上屬於政府采購法和建築法等行政法規範領域，因此在本文中不予涉及；項目完成後還涉及建成的有形項目及無形項目的產權確定及轉移法律製度，即建成的諸項目其所有權應依法轉至國有，其管理權則由國家依法分配與處置，這是前述各具體製度的配套製度。
一、我國國家投資農業生產經營體製法律製度的構建
所謂“體製”其原始意義是指某種格局，在法學上引申為權利（力）與義務（職責）的分配格局及因此而形成的主體組織結構。國家投資農業生產經營體製是指國家各級政府及其相關部門依法享有投資於農業生產經營領域的職權（責）分配格局，國家投資農業生產經營體製的劃分則是對這種職權（責）分配格局的規劃。國家投資農業生產經營體製劃分法律製度是指依某種標準或原則，依法科學規劃國家各級政府及其相關部門的農業生產經營投資職權（責）格局，而形成的規範體係。該類法律製度因涉及國家公共財政體製的劃分，其法律規範的效力層次一般都比較高，多以專門性普通法律的規範形式表現出來。如日本1982年的《地方財政法》就對屬於地方機關必須實施但需要由中央財政負擔全部或部分經費的農業投資項目類型、經費種類、算定基準及中央與地方負擔的比例、支出時間、不得轉嫁給市町村與農戶等內容作了具體而詳盡的規定。我國至今尚無規範國家投資農業生產經營的全國統一性專門性規範，隻是各省依《農業法》製定有各自的“農業投資條例”，由於無統一的高效力法律規範統攝，各省的《農業投資條例》從最一般的“農業投資”的外延到具體的投資資金來源和運用渠道等都各不相同（如遼寧省《農業投資條例》將投資主體限於“各級人民政府及其有關部門”，而福建省《農業投資條例》則將投資主體擴大至“國家、集體和個人”），這嚴重影響了國家財政支農計劃的統一性；另外，由於《農業法》對與農業投資相關的基本法律範疇未作出準確的界定，導致“目前各地對《農業法》中‘農業總投入’的具體內容理解不一，造成很難對各級政府的支農支出增加幅度是否符合《農業法》的規定作出準確判斷，也就無法起到督促政府增加農業投入的作用”；因此，全國性的專門性國家對農業投資法律的出台是必然的選擇，在該部法律中有必要對農業投入、農業基礎設施、小型農田水利設施、公益性農業科技成果等《農業法》概念作出法定的定義或法定的評判基準。
在劃分國家投資農業生產經營體製時，應注意該體製本質上是國家公共財政體製的重要內容之一這一特征，必須使國家投資農業生產經營體製的劃分與科學的公共財政體製密切適應，這就要求在對各級政府及相應部門投資於農業生產經營職權（責）進行分配時，要嚴守“財權與事權相適應、相統一”的原則，即各級政府及相關部門投資農業生產經營職權（責）作用範圍的確定，必須要與該機關依法享有的財政收入和支出職權與能力相適當，對於財政收支能力較差的地方政府及其相應部門，中央政府將通過經法定標準測算的財政支持度通過轉移支付方式保證該地方政府投資農業生產經營的一般能力。
對中央與地方各級政府投資農業生產經營的範圍劃分，即對各級政府投資農業生產經營的諸項目的確定，本質上是對各級政府財政投資職權（責）內容的具體化。對於中央政府投資於農業生產經營的項目確定根據上述“事權與財權相適用”原理的分析，我們可以得出概括的結論，即中央因其掌握全國的財政力量，因此，凡需要極大量財政投資而各地方政府均無力承擔的項目，應由中央政府負責投資。從經濟學角度分析，即凡具有全國性或跨重大區域性外部效應的公共投資項目，均需中央政府投資。
中央政府的投資範圍可具體化為以下項目：關係農業全局的國土整治工程及生態環境保護工程；全局性的農業交通運輸、農田水利工程、農業輸電通信工程；全局性的公益性農業科學研究、農業實用技術推廣及農業生產經營者培訓教育投資；財政能力較差地方的財政扶持與援助；依法或政策對全國性與農業生產經營有關的各項事業的補貼性投資。對於地方各級政府投資於農業生產經營的項目，應當依各級財政收支能力及所投資項目外溢效應影響的範圍大小合理劃定。
省級地方政府的農業生產投資項目可包括以下各項：全省性或跨區性的國土整治工程和生態環境建設、保護工程；全省性或跨區性農田水利工程、大中型農用機械更新和修複及防治病蟲害設施建設的投資；全省性或跨區農業科研、農技推廣及農業職業教育體係建設；農、林、牧、漁各業種子、種苗、種畜禽儲備調節體係的建設；扶持省內經濟不發達地區的費用；全省性或跨區的與農業生產經營有關的各項事業的補貼。
省以下各級人民政府對農業生產經營的投資項目一般應包含以下內容：區域性農田水利工程；區域內生態環境建設與保護工程及農業資源的利用與開發建設；區域內農業綜合開發基地建設；區域內農業科研、農技推廣與農業職業教育體係建設；區域內依法或政策與農業生產經營有關的各項事業的補貼。
除了上述比較明確的與各級財政體製相適應的農業生產經營投資項目劃分外，還有一些需要上下級政府依法定比例共同出資的投資項目，這些項目一般均為臨時性農業生產開發項目，其具體項目內容，依各期農業生產發展狀況及國家農業產業政策的變化而相應變化。
二、我國國家投資農業生產經營計劃法律製度的構建
（一）國家投資農業生產經營計劃法律製度概說
國家投資農業生產經營計劃是指由權力機關依法編製和審批的，具體規定國家欲投資的農業生產經營項目建設內容、建設資金額度和使用、建設進程等內容的預先規劃，從另外一個角度講，也可理解為對規定上述具體內容的規劃或籌劃行為。這些計劃是根據特定階段的國家農業產業政策製訂的，是國家農業產業政策內容依法律實現的有效途徑，也是使國家農業產業政策以透明和確定的方式落到實處的有效途徑。根據國家投資農業生產經營計劃所涉項目建設內容的不同，可將其分為農業基本建設項目國家投資計劃、農業科研項目國家投資計劃、農業專項建設國家投資計劃等；根據計劃編製和審批的主體不同，可將其分為中央政府及其所屬相關農業部門投資農業生產經營計劃與地方各級政府及其所屬相關農業部門投資農業生產經營計劃。一般說來，國家投資農業生產經營計劃與相應的各級有關國家投資農業生產經營的財政預算關係密切，國家投資農業生產財政預算是對已具法律效力的國家投資計劃的實現和具體化，它以已具備法律效力的國家投資計劃的前提具體確定國家投資項目的級別、規模。國家投資農業生產經營財政預算的最終法律後果是財政資金按計劃的現實流動，國家投資農業生產經營計劃的最終實現後果是因財政資金的流動而形成有形或無形的農業生產各類資產或生產（業務）能力。國家投資農業生產經營計劃法律製度是指規製各級、各類國家投資農業生產經營計劃的編製、審批權限及程序的一係列法律規範的有機體，該法律製度僅規製計劃的形成階段，對於已形成計劃的實施則由其他法律製度規範之。
綜觀各農業法製先進國家的立法經驗可以得出結論，各國財政投入農業生產經營法律製度的形成和實現都經曆以下階段：首先是國家財政投入農業產業政策的確立，其次是產業政策被細化為各種項目計劃並被以各種途徑法律化，從而形成國家財政的支出職責（權），再次是年度預算對各項目計劃的如實反映，這是支出職責（權）的依法履行，最後是預算法律效力的確定與執行，這將形成確實的支出責任，具體由財政支出部門承擔。在我國，要使現階段國家各類保護、支持農業的產業政策內容得以實現，也應經曆上述階段。將國家投入的農業項目計劃法律化是各農業法製先進國家普遍采取的方式，尤以美國最為典型。美國2002年5月13日通過的《農場安全與農村投資法》（FARM SECURITY AND RURAI INVESTMENT ACT OF 2002）的規定中90%以上都是對各項目計劃的詳細分類和規定，包括有具體數額的項目預算、資金分配、申請程序、實施過程監控等內容，這些法定計劃成為總統和國會編製預算的法律前提。在美國的預算法案中，“預算授權”的支出項目分為“自主支出”與“法定支出”兩類，其中“法定支出”就是長期有效的《農業法》中規定的項目計劃在年度預算中的體現。我國現行農業法律體係中尚無規範國家投資農業生產經營計劃的高效力的統一性法律規範形式，僅在部門規章層麵的《農業基本建設項目管理辦法》《農業基本建設項目申報審批管理規定》和各省的《農業投資條例》中有所涉及並且多以農業生產固定設施的建設為規製內容，對於流動資產及無形資產的建構均無涉及，亟須立法完善。