——以人民代表大會人事任免權為視點
李軍
某地市召開人民代表大會，換屆選舉“一府兩院”負責人，大會選舉產生了新的檢察長。由於我國檢察機關實行雙重領導機製，在人事任免中特別針對人民檢察院檢察長的產生規定了批準任命程序，即憲法規定“地方各級人民代表大會選舉產生的檢察長須報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準”，於是省檢察院檢察長向省人大常委會提請批準該檢察長。但是，省人大常委會表決的結果是該檢察長未獲批準。會後，省委組織部門與省人大常委會黨組立即召開會議，決定黨委組織部門進一步準備材料，並決定於下次人大常委會召開時再次提請審議。再次召開的常委會對該檢察長表決前，常委會黨組召開了委員中的全體黨員會議，統一認識並進一步強調和明確省委的推薦意見。這次人大常委會通過了對該檢察長的批準任命。
類似涉及人民代表大會或人大常委會行使選舉、任命、批準任命權時，未能通過黨委推薦的幹部的情況在各地也時有發生。一些人認為如果黨委推薦的人未能當選，則“降低了黨對人大領導的威信”，“黨委的意圖沒有完全實現，就是不與黨委保持一致”，要求“黨委推薦的幹部，人大應當無條件確保全部通過”。
憲法和有關法律中具體列舉了全國人民代表大會及其常委會、地方各級人民代表大會及其常委會的職權。這些職權歸納起來為四大類：立法權、決定權、人事任免權、監督權。人大行使人事任免權必然涉及對黨的人事領導權的監督。政黨的基本目的就是取得政權、控製政權，通過控製和操作各種政治機構來實現自己的目的與綱領。通常的做法就是通過民選進入立法機構，以保障政黨綱領和意誌上升為法律，保障行政首長的合法產生等。黨管幹部製度是實現中國共產黨治國目標的重要措施，是黨對幹部進行宏觀管理和控製的一項製度，是貫徹執行黨的組織路線、幹部路線和實現黨的組織意圖的有力保障。2002年黨製定了《黨政領導幹部選拔任用工作條例》（以下簡稱《幹部任用條例》），它是黨行使人事權力最根本的依據。
黨管幹部原則表現在與人大的關係上就是各級黨委向人大推薦須經人民代表大會或其常委會選舉任命的重要幹部。通常情況下黨委向人民代表大會及人大常委會推薦重要幹部，在選舉、任命、批準任命中都會比較順利地依法當選或任命。尤其是針對檢察長的批準任命權，有人認為是一個形式意義上的權力，如果沒有特殊情況，上級人大常委會都應該批準。但是，現實中一旦出現了黨委推薦的人選在人民代表大會或人大常委會上沒有當選或被批準時，使過去被認為純粹是程序權力的批準任命權，因為未使黨所推薦的幹部當選而事實上形成了人大任免權對黨的推薦權的製約。因此有必要剖析黨的人事權與人大的人事權在政治結構中的權力建製和製約機製以及程序化的工作模式，從人事權力的配置角度來論證黨與人大的關係，進而為製定全國統一的人大及人大常委會人事任免辦法，提供建設性意見。
一、黨對人大工作的領導：保障人事推薦得以落實
“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過製定大政方針，提出立法建議，推薦重要幹部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。”黨對人大工作的領導主要是政治原則和政治方向的領導，黨組織與人大組織之間不存在組織上的服從與被服從的關係，黨對人大工作的領導主要通過以下幾種方式進行：
在各級人大機關和常委會建立黨組與黨委保持聯係，各級黨委聽取人大黨組的工作彙報、共同研究人大工作、關心人大建設、支持人大及其常委會依法行使職權。黨委推薦須經人大選舉、任免的幹部，要重視人大黨組的意見。如果推薦的人選已經確定，人大黨組應堅持與黨委保持一致，做好其他黨員的工作，在嚴格按照法律程序辦事的同時，保證使黨推薦的幹部能夠當選。
黨委書記兼任人大常委會主任以保證黨的領導地位。目前，全國各省、市級人大常委會主任絕大多數是由同級黨委書記兼任的，它是樹立人大權威的必要措施，便於統一黨委和人大“一盤棋”的認識，特別是有利於使黨的方針、政策、主張能夠在高度統一的思想與認識的情況下，更快、更準地變成國家意誌。
黨員代表在代表大會和常委會中占絕對比例以貫徹、保證黨的意圖經合法表決能夠通過。政黨具有意識形態一致性的特征，它是政黨作為一個團體組織集體行動的動力。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）對省、市、縣各級人大的代表名額基數和總名額做了規定，但是對其中的人員結構所占比例並未規定。實踐中通常的做法是，黨通過自己的執政地位、威望和政治影響力，選派優秀人才競選人大代表，使黨員代表在人民代表大會中占有多數席位，從而增強黨的執政地位。另一方麵黨可以通過黨員代表在人大的表決活動，以獲取法定選票，順利地將黨的方針、路線、政策變成法律、法規，保證其推薦的重要幹部人選能夠當選。
二、黨向人大推薦重要領導：人事建議而非提名
《幹部任用條例》規定，黨委向人大或人大常委會推薦由人大或人大常委會選舉、任命、決定任命的領導幹部人選，應當向人大的黨組和常委會組成人員中的黨員介紹推薦，要求黨組及黨員“應當認真貫徹黨委推薦意見，帶頭依法辦事，正確履行職責”。實踐中的做法是，在常委會審議人事任免案前，由黨委組織部門將推薦的幹部情況向常委會組成人員予以介紹，回答委員提問。而真正享有法定提名權的省長、法院院長、檢察院檢察長僅以書麵材料報告大會，不發表任何意見。於是，推薦人行使了提名人的權力，提名權成為形式上的權力而無實質意義。