張炳淳
在環境保護過程中，公共環境利益與私人環境利益之間的矛盾和衝突已成為實現環境保護目標和環境管理目標的障礙。而現代合同製度已超越了民商法的範疇，其所具有的溝通和協調功能促使政府部門將合同作為公共事務的管理手段之一。在此背景下，構建環境行政合同製度，通過環境行政合同溝通和協調環境行政主體與相對人，解決環境公益和環境私益之間的矛盾和衝突，促使環境資源管理有效進行，並順利實現環境保護目標和環境管理目標，就不僅是必要的而且是現實的。
一、環境行政合同的含義、特點和分類
行政合同是西方大陸法係國家基於市場主體的獨立性權利不斷擴大，行政權相對弱化的現狀，為了便於在行政管理中溝通和協調管理者與被管理者，防止因溝通和協商不充分導致行政糾紛，而在行政法中設計的一個重要的行政管理手段。它是行政主體為實現一定的行政目標，在法律並不禁止的範圍內與行政相對人就有關公益事宜經協商一致達成的協議。它是以發生、變更、消滅一定的權利義務為目的，在意思表示一致的情況下所形成的一種法律行為，因而具備合同的基本特征。
在環境管理領域，所采用的行政合同就是環境行政合同，它是環境行政主體之間、環境行政主體與相對人之間，為保護和改善環境、防治環境汙染，通過溝通和協商而達成的具有環境保護權利義務內容的協議。
因環境要素複雜多樣而使環境管理事務複雜多變，加之環境管理事務公益性強，這就要求以合作原則為基礎，加強環境管理者與被管理者的溝通與協商，在“行政機關無法執行或執行效果有限之時，通過管製者與被管製者間雙方獲得共識”簽訂環境行政合同，促使了被管理者積極主動保護環境的行為，又符合民主原則。環境行政合同具有以下的特點：
第一，環境行政合同具有行政性。首先，環境行政合同當事人一方必須是環境行政管理主體。環境行政合同的前提和基礎是環境行政管理與被管理關係。環境行政管理主體借助合同形式與環境行政相對人進行溝通和協調，使相對人提前了解環境管理事務，明確在被管理過程中的權利、義務，並參與、配合管理過程，從而使環境管理活動運行順暢，以實現環境管理目標。所以，基於環境管理目的簽訂的環境合同才是環境行政合同，這就要求環境行政合同當事人必然有一方是享有環境管理權的政府部門或者環境行政主管部門。對環境管理機關而言，環境行政合同是一種特殊的管理手段，它確定、變更、消滅的是行政上的法律關係，因而，它具有行政性。其次，環境行政主體處於優越的位置，享有一定的特權。這表現在：（1）環境行政主體享有與哪些相對人簽訂環境行政合同的選擇權。環境行政合同不同於一般的民事合同，民事合同當事人之間的地位是平等的，且當事人可以自由選擇締約的另一方，而環境行政管理主體與哪些相對人簽訂環境行政合同，選擇權歸環境行政管理主體。環境行政相對人選擇對方的權利受到了限製，他不具有買賣、運輸等合同中那樣廣泛的選擇對方的自由。（2）環境行政主體享有變更、解除合同的特權。環境行政合同關係成立後，環境管理機關可以根據環境狀況的變化、環境管理目標的更新，及時對合同進行變更，甚至解除。但環境管理機關在行使這種特權時，必須以環境保護的需要為條件，並給相對人以適當的補償。環境行政主體之所以享有一定的優越權，主要是因為其代表國家利益和公共利益，同時在環境私權利和環境公權利發生衝突時，私權利要讓位於公權利，這便是環境行政主體處於優越地位的理論依據。
第二，環境行政合同具有合同性。環境行政合同是當事人意思表示一致基礎上的雙方法律行為。合同是一種雙方法律行為，合意是合同的精髓所在，沒有當事人雙方一致的意思表示，就沒有合同。環境行政合同也不例外，它也是在當事人意思表示一致的基礎上所形成的。在訂立合同過程中，雙方應就合同內容在不與法律、法規相抵觸的範圍內，充分磋商，使雙方的意誌都得以體現和尊重，最終達成合意。這使環境行政合同具有合同的一般特性，這一特點使環境行政合同區別於環境行政命令所具有的強製性、單方性，而具有非強製性、柔性、民主性功能，充分發揮了相對人的積極性，避免了因協商不充分而導致的行政糾紛。
第三，環境行政合同具有保護環境資源、防治環境汙染的公益性目的。環境行政合同的直接目的是實現環境管理目標，保護環境公共利益，如我國各級政府之間簽訂的環境保護責任書、環境行政管理機關與企業之間簽訂的汙染防治合同，這些環境行政合同的目的是保證一定區域內環境質量的改善，實現可持續發展。這一特點使環境行政合同不同於民事合同，民事合同的直接目的在於經濟利益，產生債權、債務關係。如某工廠和居民簽訂民事環境合同，也可以間接地達到保護環境的目的。但其直接目的在於使受到該工廠汙染損害的居民得到賠償，並保護居民個人的生活環境。
環境行政合同包括內部環境行政合同和外部環境行政合同。內部環境行政合同是環境行政主體之間就環境行政管理事務所簽訂的合同。如上級環保局與下級環保局之間就環境目標責任製而簽訂的合同，上級行政首長與下級行政首長簽訂的環境目標責任書等都是此類合同。外部環境行政合同是環境行政主體與相對人所簽訂的合同。如環保局與企業簽訂的汙染防治合同。環境行政合同的具體種類很多，目前在現實中比較典型的環境行政合同有：（1）環境目標責任書。環境目標責任書是一種典型的環境行政合同，它是環境目標責任製度的合同形式。它是在充分協商的基礎上，通過責任書的形式具體規定各級人民政府行政首長及企業法定代表人的環境目標和任務，並根據完成情況給予獎懲。目前我國各地推行的環境目標責任書形式可以分為四種：一是上級政府行政首長與下級政府行政首長確定政府目標和環境資源管理指標，逐層簽訂責任書，如省長與市長、市長與區（縣）長簽訂的“區域性治理工程責任書”和“環境質量目標責任書”。這種類型在甘肅、山東、山西、江蘇等省運用普遍；二是各級行政管理係統內部簽訂責任書，如市長與所轄局長簽訂的“治理工程責任書”，市長與環保局局長簽訂的“環境管理目標責任書”，如江蘇、天津等地利用這種類型形成環保工作齊抓共管的局麵；三是政府部門直接與企業簽訂責任書，如環保局局長與企事業單位領導簽訂的“限期治理汙染項目責任書”，市長與企事業單位領導簽訂的“環境汙染目標治理責任書”；四是政府主管部門與企業簽訂的與經濟效益掛鉤的責任書。這類責任書目的是促使企業經濟效益和環境效益的“雙贏”。（2）汙染限期治理合同。汙染限期治理合同有三種情況：一是有關環保機關與造成汙染的企業簽訂的汙染治理合同。“誰汙染，誰治理”這是環境汙染防治的基本原則，為了促使企業治理自己造成的環境汙染，緩和政企關係，通過溝通和協商，環保機關就汙染治理的目標、治理期限和違約責任等與造成汙染的企業達成汙染限期治理協議。二是有關環保機關與企業主管部門簽訂汙染治理合同，就某一行業（如水泥行業）環境汙染的治理目標、治理資金的來源、治理技術及治理期限達成協議，目的是扭轉行業性環境汙染狀況。三是有關環保機關與有治理能力的企業簽訂的汙染治理合同。為了對本地區已產生的環境汙染和破壞進行治理，環保機關可以選擇有治理能力的企業與其簽訂汙染治理合同，就有關汙染治理技術、資金、期限、標準和違約責任等達成協議，它帶有行政指導的性質。這種合同也可以用於因排汙者不能治理、拒絕治理、遲延治理或治理不當等情況下實施的行政代履行製度，即在汙染企業不能履行治理任務或者逾期未完成治理任務時，由環保行政主管機關指定有治理能力的企業代其治理，並向其收取治理費用。（3）排汙權許可合同。目前我國在《大氣汙染防治法》《水汙染防治法》中都規定了排汙總量控製製度，根據排汙總量控製，環境行政主管部門依據區域環境容量確定排汙總量標準，並將其分成若幹指標，以招標、拍賣的方式分配給排汙單位。環境管理部門與取得排汙權的單位通過合同形式，對分配的排汙權指標加以確認，這就是排汙權許可合同。如我國《清潔生產促進法》第29條規定：“企業在汙染物排放達到國家和地方規定的排放標準的基礎上，可以自願與有管轄權的經濟貿易行政主管部門和環境保護行政主管部門簽訂進一步節約資源、削減汙染物排放量的協議。”（4）環境工程建設合同。環境工程建設合同是環境行政機關與建設單位就環境工程建設簽訂的合同。如區域性汙染綜合治理工程通過招標方式由國家環保部門等公共部門與中標單位簽訂合同。（5）自然資源維護合同。它是指資源管理部門為保證自然資源而與資源利用人或行政相對人簽訂的有關保護自然資源的協議，如護林合同就是林業行政主管部門和護林員之間就保護特定地區的森林資源，確定雙方的權利義務關係而訂立的合同。這種環境行政合同的目的是維護自然資源。（6）退耕還林合同。退耕還林合同是一種較典型的生態保護合同，它是縣級人民政府或其委托的鄉級人民政府與有退耕還林任務的土地承包經營權人，就退耕還林事宜簽訂的合同。《退耕還林條例》第4條明確規定了退耕還林合同應包括下列主要內容：（1）退耕還林的範圍、麵積和宜林荒山荒地造林範圍、麵積；（2）按照作業設計確定的退耕還林方式；（3）造林成活率及其保存率；（4）管護責任；（5）資金和糧食的補助標準、期限和給付方式；（6）技術指導和技術服務的方式和內容；（7）種苗來源和供應方式；（8）違約責任；（9）合同履行期限。
二、國內外環境行政合同的實踐活動
環境行政合同首創於日本。1964年12月橫濱市與電源株式會社就根岸灣填埋場的問題簽訂了一份防止公害的協議，其中直接約定了企業必須采取必要的公害防治措施和對策。這種通過協議來約定企業采取公害防止對策並對企業進行約束的做法被稱為“橫濱方式之公害防止協議”。由於這種方式能緩和企業與當地居民的關係，並可有效防止環境汙染，因此很快就在日本各都道府縣和市町村開始流行。到1977年10月，日本已簽訂了13000份這類協議。“公害防止協議”是地方公共團體與從事有公害發生危險活動的企業之間基於相互的合意為防止公害，就企業應采取的各種公害防止措施和公害發生時的應對對策進行協商而達成的協議。公害防止協議的達成必須：（1）基於自願的合意；（2）以實現切實的環境水準為目標；（3）在必要而合理的範圍內；（4）對防止企業活動產生的公害，決定具體的作為與不作為的義務；（5）不違反明示的法律規定。基於這些條件就不應該否定其兩者在合意基礎之上作為正式契約的法律約束力。
但是，關於公害防止協議的法律性質在日本存在著一定的爭議，歸納起來有三種觀點：一是君子協定說，認為公害防止協議是在法律和條例之外出現的，即使企業違反了協議上的義務，法律也未對其預先明確規定製裁措施（如法則、行政上的強製執行等），所以公害防止協議的遵守，隻能靠社會的乃至道德上的約束，協議最多隻不過是表現了企業對地方公共團體的行政指導予以合作的一種宣言或者宣示，因此，隻是一個沒有任何意義的君子協定；二是民事（私法）契約說，認為公害防止協定即使沒有法律上的依據，不是法律上明示的合同形式，但如果將其看成是由地方公共團體與企業依據私法自治原則，在平等的立場上締結的民事契約時，就應當承認其法律效力。特別是許多協議將公害防止作為企業購買公有土地買賣契約的主要條款時，企業就不得任意懈怠履行協定中防止公害的義務，否則公有土地的出售者就可以解除買賣契約。在這個限度內，公害防止協議具有私法上的效果；三是行政（公法）契約說，認為盡管沒有法律上的根據，但行政機關以非權力的形式進行公共行政活動，是不為法律所禁止的。行政機關以協議的形式規定企業防止公害的具體義務，即使其內容不是有關協議當事人私人財產上的利益，但其目的完全是為了區域環境保全，基於這一點，協議明顯產生了相應的法律效力，而且協議明確提出了防止公害，保全地域環境的目標，從這一目標可以看出協議服務於公共行政的目的使其已具備了行政手段的性質，這時的公害防止協議已不完全具有“意思自治”的特征，隻是利用了合同的形式確定了相應的權利和義務，因此其屬於行政契約。另外還有持結合說的主張，認為防止公害協定的性質是公害法上的一種特殊契約，不可能將其嚴格地確定為民事契約或行政契約，它是公法和私法結合的產物。那麼，“公害防止協定”究竟是一種“君子協定”還是一種“合同”呢？
首先，從達成“公害防止協議”應具備的條件可以看出，“公害防止協議”是一種合同。合同也叫契約，是指“當事人在從事某種具體事務時，為了相互協調和相互製約，所達成的具有權利和義務內容的協議。”而“公害防止協議”是在合同雙方自願的基礎上通過協商所達成的具有一定的權利和義務的協議，它符合合同的實質條件；同時從形式上看，“公害防止協議”除了采用正式的協議外，還可以采用備忘錄、字據、土地買賣契約中的附隨性條款等形式，它已具備了合同的形式。因此，公害防止協議應是一種合同。
其次，將“公害防止協議”看做一種行政合同是正當的。合同本是私法自治的產物，合同最早出現在民事交往領域，即最先產生的是民事合同，而當商業貿易活動發展起來後，合同或契約就成為人們進行商品交換普遍采取的法律形式，大量出現在商事活動領域的合同被稱為商事合同。然而隨著現代市場經濟理論的出現和國家對經濟的幹預以及國家意誌對私人意誌的幹預和限製，合同已不僅是開展民商事活動的一種工具，也是為保護社會公益，進行行政管理的一種工具，這就出現了行政合同。因此合同已滲透到社會生活的各個領域。而“公害防止協議”除去規定損害賠償的條款外，公害防止協議上確定的義務是為保全區域全體的生活環境和保護公民環境權益而設定的，具有行政性目的。它並不以保護特定人的私人性利益為目的，它衝破了合同保護私人性利益的範圍。因此，公害防止協議應是一種行政合同，它是環境合同中的一種。
“橫濱方式之公害防止協議”開了采用合同手段進行環境管理和環境保護的先河。以後，這種手段在美國等其他發達國家也開始被采用，如美國的內政部可以通過《黃石國家公園法》的授權與有關的私人簽訂公園內公共設施的建設合同。
我國環境行政合同的實踐開始於1979年《環境保護法（試行）》頒布之後，一些地方的環保局為了實現環境保護目標與排汙企業或企業主管部門就汙染控製及環境保護等事宜簽訂合同，明確相互間的責、權、利，以此促進汙染的防治，取得了較好的效果，這是采用環境行政合同進行環境汙染防治的開始。1983年第二次全國環境保護會議後，甘肅、山東、浙江等很多省開始實行環境資源保護目標責任製的試點工作。1989年第三次全國環境保護工作會議後，環境保護目標責任製成為我國環境行政管理的一項製度在我國《環境保護法》中被確立下來。環境保護目標責任製是由各級行政首長包括省長、市長、區（縣）長以及企業的廠長就任期內的環境目標和環境管理指標簽訂合同或責任書，並對其完成情況進行定期檢查、考核、獎懲的製度。同時，環境保護目標責任製被廣泛地適用於汙染治理、建設項目的環境保護、資源開發利用等領域。20世紀80年代以後，我國開始了計劃經濟向市場經濟的轉型，政府的職能發生了變化，國家環境管理也開始借助市場手段，在廣泛試點的基礎上，開始確立了排汙權交易製度，隨之產生了排汙權許可合同。2002年國務院出台了退耕還林政策，並製定了《退耕還林條例》。該條例第24條第1款規定：“縣級人民政府或者其委托的鄉級人民政府，應當與有退耕還林任務的土地承包經營人簽訂退耕還林合同。”這使我國環境行政合同在環境法規中有了明確的規定。
20世紀90年代初期，“公害防止協議”亦被我國台灣地區所采用。1992年台灣宜蘭縣政府與台灣水泥公司就水泥廠擴建的環境使用費一事簽訂了合同，使公害防止協議在台灣進入實踐層麵。而1992年2月1日頒布並於2002年6月26日修訂的《台灣公害糾紛處理法》第30條第2款規定：“事業得與所在地居民或地方政府簽訂環境保護協議，防止公害之發生。”《公害糾紛處理法施行細則》第28條規定：“本法第30條第2項專用名詞定義如下：（1）環境保護協議係指事業為保護環境，防止公害發生與所在地居民或地方政府基於雙方合意，商定雙方需采取一定作為或不作為所簽訂之書麵協定。（2）所在地居民係指環境保護協議簽訂時，實際居住在與事業同一和相鄰行政區域，並完成戶籍登記之居民。（3）地方政府係指事業所在地之直轄市政府、縣市政府或鄉鎮公所。”其中規定的事業與地方政府簽訂的“環境保護協議”就是一種環境行政合同，這一規定使環境行政合同製度在台灣法律中得到了確認。
三、環境行政合同製度構建的理論和現實基礎
環境行政合同的產生和在世界上很多國家的流行是有一定的理論和現實基礎的。
（一）現代合同製度的演化，為環境行政合同的產生提供了形式基礎
現代合同製度已超出民商法領域，擴展到其他法律部門中，行政合同、勞動合同的出現就是明證。傳統契約自由基礎上的完全意思自治已不再成為合同的本質，合同的外延在擴大，合同法律製度涵蓋的社會關係的範圍也越來越大，政府的管理意誌和公共利益對合同的絕對意思自治加以限製，合同中附隨性義務的增多，政府在公共管理事務中對合同的運用，已使合同成為一種溝通和協調權力和權利，確定當事人權利和義務的法律形式。正是基於這種確立權利和義務的法律形式，在保護環境資源過程中，環境法要協調環境資源的公共性所要求的國家管理意誌和私人利益所要求的個人意誌時，借助合同這一外在形式，確立國家與法人、自然人之間的權利和義務，來實現環境法的目標價值，建立統一的環境行政合同製度，就成為必要和可能。