文化立法需要加強頂層設計
前沿報告
作者：張耀明
黨的十八屆四中全會提出，“建設中國特色社會主義法治體係，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用”，要“建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發展規律、有利於激發文化創造活力、保障人民基本文化權益的文化法律製度”。這充分說明了黨中央對文化立法工作的高度重視。
加強頂層設計，分階段推進立法進程
隨著經濟社會的快速發展，人民群眾的精神文化需求越來越高，對文化領域法製建設提出了更高要求；互聯網等新技術的興起，對文化領域法製建設提出了新的挑戰。同時，文化領域立法還存在層級不高、個別方麵存在製度空白、甚至一些規章“依法打架”等問題。因此，我們需要按照四中全會精神的要求，對文化領域的法律、法規和規章進行一次全麵清理，加強頂層設計，明確文化領域的主要法律框架和基本法律製度，確定一些具體的立法項目，並根據輕重緩急和難易程度，分階段推進立法進程。
切實改進工作，進一步提高立法質量
立法活動是充分聽取意見、廣泛凝聚共識的實踐活動，有其自身的程序和規律，文化立法作為整個立法活動的一部分，也不例外。需要在以下幾個方麵作出改進：
1.切實落實具體起草部門的責任。立法法、行政法規製定程序條例、規章製定條例，每年的全國人大常委會立法計劃、國務院立法工作計劃以及國務院關於嚴格控製新設行政許可的通知，都明確規定了起草部門的責任，要求其起草送審稿，必須認真研究，深入論證，增強立法的針對性、有效性和可操作性，必須加強與相關部門的溝通、協調，避免出現四中全會提到的“立法工作中部門化傾向、爭權諉責”現象，要跳出自己的一畝三分地，站在符合黨和國家事業發展要求的高度，從滿足人民群眾期待的角度，來看待和推進立法工作。
2.堅持科學立法、民主立法。科學的立法過程應該是一個各方共同參與、消弭理念差異、彌合利益分歧、尋求製度共識的充分的博弈過程，這樣製定出來的法才能獲得最廣泛的民意基礎，成為社會最大公約數。因此，要不斷擴大公眾參與的範圍和幅度，盡可能多地聽取方方麵麵的意見，最好能在具體問題上調動利益相關方的積極性，讓利益各方充分發表意見。
從當前的立法實踐看，提高立法的民主程度，要努力實現兩方麵目標：一個是立法活動的公開透明，不僅要求立法草案本身應當公開，還應當確保社會公眾對立法背景、立法緣由、立法材料、立法過程等方麵的知情權，確保社會公眾都能夠真實、全麵、及時地獲悉立法信息，為參與立法提供充分的前提條件；另一個就是社會公眾的有效參與，要通過製度化、程序性的安排，確保社會各方麵，尤其是基層群眾和弱勢群體等“沉默的大多數人”能夠參與到立法的各個環節，探索建立對公眾意見采納情況的說明與反饋機製。拓寬和暢通公眾參與立法的渠道，積極運用信息網絡技術，增強立法透明度和公眾參與度。改進法律法規草案征求意見的方式，由簡單的“文本”形式變為“問題”形式，由一次性征求變為多次征求，不斷提高征求意見的實際效果。
3.凝聚各方共識，尤其是文化領域的精英人士的共識。文化領域的精英人士很多，其知識層次高、業務素質好，不少人有一套自己的見解和主張，都希望通過立法予以體現，如何在立法中凝聚他們的共識，一直是文化立法的難題。事實上，立法是一個有缺憾的藝術，立法過程是一個平衡利益的過程，不可能令各方都滿意，關鍵是找到一個平衡點。
4.進一步發揮宣傳文化領域立法部際協調會的作用。文化事業有其自身的特點，既具有意識形態屬性，也具有經濟屬性。因此，在文化立法中，要正確認識和妥善處理社會效益和經濟效益、意識形態安全和文化繁榮發展的關係。隨著文化事業不斷發展和業態不斷融合，有不少問題不僅涉及文化領域內部門之間的協調，也涉及與文化領域以外其他部門的協調。因此，應當進一步發揮宣傳文化領域立法部際協調會的作用，對立法中的重點、難點問題加大協調力度，在工作環節上相互協作配合，形成合力，加快文化立法進程。
（作者為國務院法製辦公室教科文衛司副司長、法學博士；摘自《中國行政管理》2015年第2期）