公共工程是與私人工程相對的工程，它的性質是公益性，它的特點是非排他性、非競爭性，即任何人都可以免費享受、使用。公共工程按規模和投資分為大、中、小型。公共工程由於它的公益性質，在構想提出時，其目的就是為了增進最大多數人的物質和文化福利，因此在論證時不光要考慮它的成本與收益，而且應該充分征求受益者與利益受損者（受到工程涉及的土地、環境、交通等負麵影響者）的意見，以求得最大程度的同意或理解。公共工程的投資主要來自於稅收，它的所有權屬於全民。它的受益者根據工程規模和財政投入的級次——中央財政或地方財政抑或兩者按比例投入，可以是一國的全體民眾，也可能是一個地區的民眾，因此從所有者的角度也必須征求民眾的意見。政府絕不能以為是“為民做事”就可以“代民做主”。秦代的萬裏長城也是公共工程——國防工程，但秦始皇自始至終想都沒有想過要聽聽百姓的意見，他征用全國財力、民力、物力以幾十年的時間去修築萬裏長城，導致國庫空虛，人民苦不堪言，結果大澤鄉陳勝、吳廣振臂一呼：“王侯將相寧有種乎！”揭竿而起，暴秦一朝覆亡。上世紀50年代的三門峽水利工程也是公共工程，但由於沒有充分發動公眾參與，尤其是將不同意見視做政治立場問題，匆匆上馬，結果竣工不久就發現淤沙問題難以解決，工程騎虎難下，造成上遊渭河河槽不斷抬升，數度決口，威脅民眾安全；工程的移民問題也一直沒有得到很好解決，50多年了，一直是當地社會不穩定的因素。
所以，在某種意義上，公共工程的公眾參與程度是衡量一個社會、一個國家文明和民主程度的試金石。通過對一個工程前、中、後期公眾參與程度的考察，有助於我們認識並檢驗這一點；從另一方麵看，也有助於喚起納稅人的主人翁意識，加強公共問題的參與，以維護自己的政治、經濟權利。
美國馬薩諸塞州首府波士頓市的“大隧道”工程是美國曆史上最大的公共工程，耗時26年，耗費150億美元，其中因為廣泛的公眾參與而花費的費用占了四分之一，達37.5億美元。“大隧道”工程完全可以作為典型的案例供讀者認識、剖析、借鑒。
20世紀50年代，美國在全國實施了一個“高速公路總體規劃”，聯邦政府和州政府以9：1的比例為各地的高速公路網建設提供資金。各種高速公路項目在全美各地展開，其中許多項目的設計事過境遷後以環保和人文的理念衡之，存在許多不足。
在波士頓，從南到北縱貫東城的高速公路項目——中央幹線，存在許多設計缺陷：沒有緊急停車帶，出入口和急轉彎過多，交通事故頻頻發生；設計日流量75000輛車的路麵，日後每天要負擔20萬輛車的通行，噪聲、尾氣、煩躁的司機、蠕動的汽車，每天要在這條雙向6車道的高架橋上共存10小時以上；100英尺寬的路麵從40英尺高的地方投下巨大陰影，陰影裏是停車場、地下通道和流浪漢聚居的地方。這條路外表麵被漆成綠色，人們管它叫“綠色怪物”，又管它叫“波士頓的柏林牆”，因為它把海濱社區圈在一隅，割裂了它與城市中心的聯係。
1971年，馬薩諸塞州行政長官弗蘭克·薩哲召集的一次交通問題研究小組會議上，波士頓的交通顧問弗瑞德瑞克·塞爾沃斯提出了把“綠色怪物”埋入地下，並建一條穿越波士頓灣的海底隧道以緩解通向該市國際機場交通壓力的設想。這個大膽的設想引發了小組成員的極大興趣，假如能夠實現，這個設想能提高“中央幹線”附近的地產價格，吸引更多的旅遊者，解決就業，讓城市獲得更多的稅收，讓波士頓重新連接它往昔輝煌的濱海歲月……這個項目，有獲得各利益相關群體好感的潛質。
塞爾沃斯為實現這個構想，一方麵到社區遊說民眾，另一方麵成功地說服了代表波士頓選民的聯邦參議員托馬斯·飛利浦·歐耐爾。他的支持是“綠色怪物”改造獲得聯邦財政支持的關鍵。
同時，困擾工程的技術難題也有了解決方案，通過運用新技術可以把預製牆推入地下而避免在地表大規模開膛破肚。
然而，在技術鏈條向前推進的同時，政治鏈條卻出了問題。聯邦高速公路管理局和總統羅納德·裏根都反對改造工程，理由是造價太高。但馬薩諸塞州和波士頓的政治家們最終利用選票杠杆，獲得了國會的支持，從而扳倒了總統的否決。
1987年，“中央幹線隧道工程”獲得了聯邦政府的財政支持。按照規劃，工程人員要用10年的時間，花費26億美元，把7.8英裏長的“綠色怪物”變成一條雙向8車道的地下高速公路。
但這並不意味著萬事大吉，工程的設計規劃還麵臨著政府和公眾嚴苛的審查。按照1969年頒布的《聯邦環境法》的規定，任何欲獲得聯邦財政支持的公共工程在開工之前，必須提交一份《環境影響評估報告》，從交通、空氣質量、噪音和震動、能源、經濟影響、視覺、曆史遺跡、水質、濕地和水路、植物和野生動物等十個方麵，分析一項工程可能給環境帶來的負麵影響，以及減少負麵影響的應對措施。從1983年到1991年，“大隧道”工程的監理方和建設方提交了三個版本的《環境影響評估報告》。