治軍雖然是重中之重，卻是容易做成的一件事情，畢竟已經大唐完備軍事體係，諸事都有脈胳可尋。然而發展卻是最為繁瑣和混亂的環節。
現在靈州擁有投降的突厥人共約三萬餘人加上兩萬餘突厥戰俘，歸附的突厥人之中的青壯皆被陳應抽調成軍隊，從而避免他們在地方製造混亂的隱患。至於戰俘，在陳應以胡治胡的管理下，也非常安穩。可是，隨著五萬四千人解決百姓落戶靈州，加上靈州現有的人口，靈州人口超過十萬，直逼十五萬大關。如何解決近十五萬張嘴吃飯的問題，才是迫在眉睫的問題。
五萬餘人口超過八成都是女性，不過在這個時代陳應也隻要所女人當成男人用，把男人當成牲口用了。可是這些百姓，除了身上的破爛衣服，其他別無長務。讓他們直接進入墾荒置田，根本沒有實施的可行性。
唯一的辦法就是學習曹操進行屯田，陳應自然知道曹魏的滅亡，是司馬家篡位，不如是屯田製的崩潰。東漢末年，戰爭連年不斷，社會生產力遭到極大破壞，土地荒蕪，人口銳減，糧食短缺，形成了嚴重的社會問題。曹操占領青州之後，當時青州就有百萬身無長物的流民。這個時候曹操創立了屯田製，就是以六十人為一屯，官府出耕具和種子、百姓出人力，種田所得，官府六農民四。
曹魏後期，屯田剝削量日益加重，分配比例竟達官八民二的程度，引起了屯田民的逃亡和反抗。屯田土地又不斷被門閥豪族所侵占，於是屯田製逐漸破壞了。可是眼下，陳應卻不得不采取屯田製。
因為這些是別無選擇的辦法。當然陳應並沒有直接照搬曹操的屯田製，而是在保甲製的基礎上，以堡為單位，建立一個個集體農莊。由官府提供種子、耕具、牲畜，進行集體創作。陳應改良之處，這個集體農莊並不是永久的，而是有一定的時限。
種子、耕具、畜生全部折價，以年息二成的計息方式，按照所簽百姓自願原則的基礎，分為三年或五年，償還這些種子、耕具和畜生。若是一戶農民接受十貫的錢財扶持，五年還清，需要償還二十貫。如果利息高，就連陳應也無語，因為這個時代，哪怕最有良心的地主，向外借債也是三成利息為最低。通過還會利滾利，這已經是最有良心的利息了。
即使陳應手中還有兩萬餘突厥戰俘可以在開采煤礦、鐵礦、製造高爐煉鋼方麵提供人力資源，可是建農莊屯田、積肥沃田、購入畜力、打造耕具、修建水利設施、道路修築、聚集地村鎮的建造，無一不需要長期的持續投入。
靈州在接下來的一段時間裏除了加大投入，以集體農莊的形成開墾荒地進行屯田外，最重要的就是一類投入就是建造各類工場。
前期為安置流民、建造村堡和鎮堡、圍樓，這是無可避免的投入。畢竟靈州直接在突厥人兵鋒的覆蓋之下，萬一突厥人鋌而走險，突破定遠軍的防線，就會造成毀滅性的損失。為此，陳應不得不延緩高爐的建設，將突厥戰俘開采出來的煤炭，優先燒磚。
靈州刺史楊則與陳應、許敬宗連續商議了多次，經過精密計算，最終得出結論，要想完成十八鎮堡一百八十個村堡的建設，僅磚瓦的投入就會多達六七萬貫，陳應手中卻那麼沒有錢。