高浩成下敕令，特設黑衣衛，設副統領三人，正統領一人，黑衣衛衛士兩萬，統領直接聽令於皇帝不受丞相管束，獨立於三公九卿之外。主要負責保護皇族和皇城安全，另兼稽查和重案審核職責，還負責協助丞相及吏部對官員實行考核。
此敕令一出，滿朝嘩然，從古到今負責保護皇族和皇城安全都是禁衛軍的職責，如今黑衣衛也有了此權力，那不是在分禁衛軍的權力？禁衛軍以後在京城，便不是唯一了。兩萬之眾，完全可以在瞬間控製住京城局麵。
不僅如此，黑衣衛還兼有稽查和重案審核的權力，那不是同等於刑部和大理寺？又能對官員實行考核，這儼然是個丞相了！卻，實實在在比丞相的權力還要大。
朝中官員也深知高浩成既然下了敕令，此事便不容更改，幾個掌握實權的朝臣有心反對卻不敢抗旨，隻能希望黑衣衛統領的人選是自己的人。
出乎眾人預料，高浩成選了柳燃做黑衣衛統領，選鄧渭做另一個副統領，其他人員選定竟是由柳燃自行做主。
這黑衣衛統領雖說隻是個從三品的官位，比起柳燃曾經正一品的大將軍實在是算不得什麼，但也引起了朝中諸臣的警惕和不滿。原因在於這黑衣衛統領的職責涉及太廣，權力也太大。
高浩成此舉可以說是前所未有的獨斷和強硬，這也使得深諳朝廷的重臣們嗅出了其中的味道，陛下這是在懷疑，懷疑禁衛軍，懷疑朝中眾臣，懷疑自己的親信！
黑衣衛會成為陛下的眼和耳，替他去看、去聽，時時刻刻監視著有實權的大臣，從小了說可以防止官員腐敗，從大了說便是能夠阻止結黨、反叛。
柳燃從天牢出去的第二天就接到了這聖旨，送走傳旨的太監，他將自己關在房門中放聲大笑：高浩成呀高浩成，都道你是千古明君，為了天下可以對往昔叛亂的朝臣既往不咎，原來大家都看走了眼，你不是不咎，隻是隱而不發，卻已經養成了多疑的性格，竟然設立黑衣衛這樣不倫不類的機構，不是大理寺和刑部卻管案件審理，不是吏部和丞相府卻管轄官員，不是禁衛軍卻掌握了皇城的安危。兩萬之眾的俸祿不是小數目，國庫必會吃緊，你如此煞費苦心，隻為了控製京城、監視朝中官員！
短期看來，黑衣衛的設立確實能夠防止官員腐化、能夠穩定京城秩序，可是長遠看來，卻卻非是妙計。黑衣衛的權力太過集中，難保內部出現腐化和專製，這樣更加容易造成冤假錯案，擾亂京城秩序。再者，官員不被主上信任，整日人心惶惶，會令他們為了明哲保身而選擇不問政事，不敢直諫。
種種弊端柳燃看得很清楚，相信高浩成自己也是想到的，隻是他為了對付鎮南王府，為了拔除朝廷隱患，而選擇忽視這些弊端。
柳燃不勸高浩成，其它人也不勸高浩成，黑衣衛的設立和招募迅速展開。柳燃借著職位的便利，將原本屬於柳家的侍衛和軍中的一些將士選了進去。這些人身手敏捷，向來效忠柳家，比起各懷鬼胎的禁衛軍，他們更加團結，加上有高浩成的支持，初具規模的黑衣衛很快取得了對京城的大半控製。
剛從天牢出來時柳燃便提筆給遠在江南的柳青青寫信，信中他委婉的提了自己想要報父仇的決心，卻隻字未提與高浩成的約定，因為在他看來，高浩成與他之間的約定不過是彼此的權宜之計，做不得準。如今他已經將高浩成看成了仇人，在書信中難免表現出來，雖沒有敘述詳情，可是敏感的柳青青如何感覺不到？