從20世紀70年代開始，世界上許多國家出現了以政府管理範式轉換為核心的政府改革運動。導致了這一轉變的發生的基本背景是：普遍的經濟衰退、財政赤字、公民對政府的不信任及其由此導致的政治危機等等。在這一背景下，一些西方學者提出了“治理”的概念，以應對市場機製與政府管理的缺陷與失效。
（一）“治理”範式產生的基本前提：市場的缺陷和市場機製的失效
市場機製作為現代經濟運行過程中資源配置的基礎性手段，極大地推動了生產力的發展。但是市場經濟發展史上頻繁的經濟波動，特別是大規模的經濟危機表明，市場機製不是萬能的，市場自身也並非完美無缺。
首先，完全的和充分競爭的市場是不存在的。市場功能的充分發揮要求市場在完全競爭的條件下實現資源配置的“帕累托最優”。然而，完全競爭的市場隻不過是一個純粹的理論假設，充分的市場在現實中並不存在。這種不充分、不完全的市場常常導致資源配置的低效甚至失敗。
第二，壟斷產生的必然性。公平競爭是市場競爭的規則，優勝劣汰是市場競爭的結果，在市場競爭中，一些經濟主體可以依靠其在市場供求總量中的較高份額來影響甚至操縱市場價格。當這些市場主體獲得支配市場和控製價格的能力之後，就會更多地通過維持壟斷價格而不再依靠創新來獲取利潤，從而導致資源的配置效率低下和社會福利的損失。
第三，市場經濟活動的外部性。經濟外部性是經濟主體（包括廠商或個人）的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響，分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無需花費代價；負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。外部性的存在使市場經濟體製不能很好地實現其優化資源配置的基本功能。
第四，信息不對稱。充分的市場競爭假定市場中的信息是完全的，然而現實的經濟活動中，供求雙方的信息獲取能力和運用能力是無法對稱的，從而導致市場主體難以做出理性的行為選擇，此種狀態下的市場競爭也不可能是理性的和充分的。
第五，市場無法有效提供公共物品。公共物品的充分供給，是現代市場經濟正常運行的社會基礎。公共物品有別於私人物品的主要特點是非競爭性、非排他性和外部經濟，因此，公共物品不可能像私人物品那樣通過市場買賣行為在產品供應者和消費者之間建立聯係。由於公共物品的高成本、低回報以及公共物品提供過程中普遍的“搭便車”現象，市場經濟活動的主體往往既不願意也無力承擔公共物品的供給。
第六，僅僅依靠市場機製難以解決收入分配的差距不斷擴大的。市場機製的存在前提是自由價格製度與產權製度。財產所有權與財產收益權的絕對統一是自由市場經濟的活力源泉所在，受到嚴格保護的產權意味著財產所有者的財產收益也是嚴格被保護的。在這種製度下，追求個人收益的目標既造就了一個高效的經濟體係，但在單純的市場機製中，財產分配和收益遵循的原則是生產要素所能提供的邊際產品，由於要素配置的趨利性的影響，富者愈富、窮者愈窮的“馬太效應”就可能出現。對於自由市場經濟運行過程中出現的這種分配差異，市場機製本身隻能自發地加以調節，無法從從根源上加以糾正。