在第2章中已經對North的有效製度變遷的進行了分析，指出其中“製度變遷黑箱化”的問題，在本章中又引入了在製度變遷框架下政治家作用的分析，並提出了在政府組織內製度變遷中“政府製度人”的概念。下麵對North的框架進行一個擴展，使得對政治家的關鍵行動者的角色和政府製度人的位置有一個更為直觀的認識。
從中我們可以看出，實際上在新製度的“供給鏈條上”加上具有創新偏好的關鍵行動者後，這個鏈條加長了。政府製度人在此時便起到了“製度產品”的“中間商”的作用，溝通與協調了處於僵持的外部經濟主體與內部官僚，降低了製度變遷的交易費用。