在本文的框架內，政府不再以一個利益共同體的整體出現。而是一個由政治家與政府機構並存，且相互間由委托代理關係維係的組織。張曙光，在《製度主體、主體、行為——傳統社會主義經濟學反》一書中認為其組織包含以下特征：
一是政府的工作可以分解為固定的行政管轄區，每一個轄區，每一個機構都執行著專門化的任務。
二是政府由官員個人組成，作為一個組織機構，一個集體，政府是不做選擇和不做決策的。進行選擇和決策的是官員個人，因此，官員的選擇和決策既可能按照政府的目標進行，也可能把個人的目標混人政府目標，甚至代替政府目標。
三是政府官員一般都受過專門的訓練，其工作隻需要循規蹈矩，照章辦事，不需要個人創造。作為一個組織，政府職能的發揮不依賴於官員個人的任何特長。因為它本身有一套運作製度在裏麵。
四是政府的工作和政府機構的活動是按照固定規則運轉，它的問題、程序和解決方案都有一個預先製定的規範。
五是由於政府的目標眾多，而且龐雜，所以很難找到適當的標準來評價某一個官員對於實現政府目標所作的貢獻。所以對政府官員的監督是一個現在世界上普遍都沒有解決的問題。
六是政府官員由上司來選任，但權威不僅要靠命令，而且要靠下級的忠誠，要靠後援組織。因此，政府裏不光上級可以命令下級，而且下級在一定程度上也可以左右上級。
七是政府作為一個整體，它不會有頂尖級的人物，是需要互相的協調，說服、交易、妥協、讓步等方式管理官員，所以政府官員的相互控製比他們對老百姓的控製還要複雜得多。
八是政府權威關係的存在一般都要求合法性，它是政府存在的一個非常重要的前提。實際上，政府的很多活動都在維持他的合法性。
最後一點，也正因為政府是這樣一個機構，政府的權力存在著膨脹的趨向，政府自己在製造自己。所以可以看到政府的改革從來沒有斷過。譬如我們國家在改革開放以後，幾乎每一屆都在進行政府改革。