明確責任規範行為是提高財政支農資金管理效率的關鍵
財經縱覽
作者：王化峰
摘要：新世紀以來，我國進入了工業反哺農業，城鄉統籌發展的新階段。黨中央國務院高度重視“三農”工作，各級財政特別是中央財政每年對“三農”的投入不斷加大，但是目前財政支農資金管理存在許多問題，導致截留挪用資金和資金使用效率不高等現象屢有發生。作者針對存在的問題，從厘清責任、規範行為的視角出發，提出改進財政支農資金管理方式的意見和建議以供決策者和實際工作者參考。
關鍵詞：財政支農資金；責任；行為規範；建
一、導言
進入新世紀以來，我國經濟社會發展進入工業化中期，工業反哺農業，城市支持農村，工農協調，城鄉統籌發展已成為必然趨勢。為確保障國家糧食安全，逐步增加農民收入、縮小城鄉差距，推進社會主義新農村建設，中央政府逐年加大了對“三農”資金的預算投入。據統計，2006到2013年8年間，中央預算安排財政支農資金累計達到6.63萬億元。為了加強財政支農資金的管理各級政府采取了一係列措施，取得了一定的效果。但是由於支農資金涉及麵廣、管理難度大，目前仍然存在許多問題。據中國紀檢監察報2015 年3月29日披露，2014年中央巡視組第一輪巡視反應，2014年全國查處各種涉農補貼案件6000 多起，涉及資金 20多億元，涉農資金已成為貪汙腐敗的高發領域。中國財政雜誌2014第13期刊登題為新時期財政支持“三農”發展的對策建議的文章，反應財政支農投入過於分散，使用效率不高。該文同時還指出財政支農資金缺少有效的績效考評機製（羅曼、修竣強，2014）。當然，缺乏有效的績效評價就不會有好的效益和效果。作者從“中國知網”等數據庫查閱這方麵的文獻發現，專家、學者和實際工作者的研究、討論主要集中在建立財政支農資金績效評價和監督的重要性、財政支農資金績效評價指標的設置等方麵。對如何實施財政支農資金績效評價行動研究不多，特別是對財政支農資金管理過程中的評價主體、責任主體、監督主體的責任和行為規範沒有厘清。至此，讀者可能會提出疑問，如此簡單的常識問題，還值得研究和探討？作者十多年來在縣一級擔任財政部門負責人，真實環境或者說實際工作中的情況是，財政支農資金評價主體、被評價的責任主體甚至監督主體常常交織在一起，已成為影響財政支農資金管理效率不高的重要因素。因此，作者基於對當前財政支農資金存在問題分析的基礎上，提出明確責任，規範行為，改進財政支農資金管理、評價和監督方式的意見和建議，以供決策者和實際工作者參考。為便於簡潔地表述分析過程和結果，本文定義的財政支農資金績效評價責任主體，是指在財政支農資金管理過程中行使管理權限的單位和個人，即通常所說的支農資金績效評價的客體；績效評價的實施主體是指財政支農資金績效評價的組織者，特指政府財政、涉農部門；監督主體是指政府審計、監察部門、黨的紀律檢查機關以及檢察機關等司法機關。
二、財政支農資金管理存在主要問題的表象
（一）財政支農資金管理部門多，資金使用效率低下
當前財政支農資金管理部門多，呈現“九龍治水”的景象。從國務院部委來看，就有發改委、農業、林業、水利、氣象、糧食、國土資源、扶貧、科技、教育、文化、衛生、民政、財政等十幾個部門。 支農資金在這些部門內部又歸屬於不同的司局管理。而這些資金經過中央一級分配後，再下到地方，又要經過3到4級，其管理機構之多，各種資金管理辦法、項目編報指南政出多門不言而喻。周榮青（2010）認為中央、地方各級政府與財政部門、涉農管理部門在支農資金管理中，存在多重複雜代理關係，並運用迪克西特的觀點分析得出財政支農資金效率低下有其必然性。範存惠（2007）分析了我國基層涉農部門在支農資金管理過程中的行為選擇，認為基層個體決策者的理性選擇，導致集體選擇的非理性，財政支農資金投入分散，支持效果受到了很大的約束。而Glaser和Strauss（1967）提倡，基於數據研究中發現“理論”，而不是從已有的理論中演繹可驗證的假設（Kathy C. Charmaz，2006），並強調隻有保持與實證數據的緊密聯係，才能構建出經得起檢驗有意義而且有效的理論（Kathleen M. Eisenhardt，1989）。周榮青和範存會等學者的分析具有一定的合理性，但是仍然沒有完全抓住問題的關鍵所在。
（二）財政支農資金審批分配製度不規範存在隨意性
財政支農資金從中央切塊到部門後主要是按照項目審批來分配的，但是，項目立項評估、申報以及程序漏洞很多。即：項目審批公開透明度不夠，也沒有嚴格的製度約束，加之為爭取資金，體現“政績”，下級政府和部門向上跑項目熱情高；不少企業鑽資金管理部門多等空子，同一項目多部門、多渠道、重複申報；當然也不排除上級領導簽批隨意的現象。同時，很多項目論證不充分，缺乏科學性。有些地方為盡快爭取資金，隨意或倉促編報項目的情況比比皆是。難以談得上尊重農民群眾意願。特別是部分產業扶持項目，沒有經過氣候調查、實地考察等科學認證，這些產業往往風險很大，失敗的概率很高，農戶利益受損也在必然之中。財政支農項目資金申報、審批和分配的盲目性和隨意性導致支農資金效益難以發揮（胡克訓、楊清海、吳文傑，2014）。