對實施《中華人民共和國旅遊法》的思考
財經縱覽
作者：單延芳
摘要：《中華人民共和國旅遊法》於2013年10月1日正式頒布實施，被稱為中國旅遊發展的裏程碑。經曆了黃金周市場的檢驗，《旅遊法》充分發揮了對旅遊市場的規範指導作用，同時也存在一些不足和問題。本文通過分析中國《旅遊法》實施後的效果，借鑒世界其他國家、地區的旅遊法經驗，對旅遊法的實施提出一些思考和建議。
關鍵詞：旅遊法；透明度；實施細則；旅遊執法
醞釀了30年之久，曆經三次審議的《中華人民共和國旅遊法》終於在2013年4月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議審議通過 ，2013年10月1日正式施行。《旅遊法》一經頒布實施便引起了社會公眾的廣泛關注，特別是其頒布後正值國慶黃金周，隨之而來的各種熱議和評論應接不暇。筆者通過百度搜索關鍵詞“旅遊法”，找到的相關結果多達30，500，000個。可見《旅遊法》的社會關注度非常高，社會各界對《旅遊法》的相關內容、產生的影響等方麵展開了廣泛的探討，但多集中在對《旅遊法》某些熱點話題的分散討論，缺乏係統深入的評述。筆者通過分析中國《旅遊法》實施後的效果，借鑒世界其他國家、地區旅遊法的經驗，對旅遊法的實施提出幾點思考和建議。
一、構建完善的旅遊法律體係
（一）旅遊立法相對滯後，旅遊法律體係不健全
從現狀來看，我國的旅遊法律體係建設初成規模，但作為基本法的《旅遊法》在2013年才正式頒布實施，所以旅遊行政法規、旅遊部門規章等都是在沒有“統領”的情況下自行出台，缺乏牢固的根基。其中一些法規和條例甚至出現重疊和矛盾，地方性旅遊法規也由於缺乏基本法的約束和引導，立法水平參差不齊、內容不一，難以實現跨省跨區域的合作。而在許多旅遊發達的國家和地區，旅遊法製建設基本都是依托旅遊基本法出台相應的法律法規。如日本1963年頒布的《旅遊基本法》是日本戰後旅遊發展的綱要，2007年修訂後的《推進觀光立國基本法》成為指導日本旅遊發展最根本的法律，其他相關的旅遊法規完全圍繞基本法製定。前，我國根據《旅遊法》的原則，相關部門應在規定時間內對需要“立、改、廢”的規章製度和條例進行一次全麵修訂，與旅遊法規定不一致的內容要及時修改或者廢止，促使中國的旅遊法製建設走上科學的發展軌道。
（二）盡快出台相應配套的法規及部門規章
目前我國的國家級旅遊立法數量少、層次低。國務院頒布的旅遊基本法一部，調整旅遊關係的行政法規三部，國家旅遊局頒布的旅遊規章為六部。相關的其他法律法規雖然也製約著旅遊業的眾多領域，而且數量較多，但這些法規並非完全針對旅遊業所製定，不能有效解決旅遊業的很多實際問題。如《中華人民共和國消費者權益保護法》和《民法通則》是保護旅遊者權利的法規，但旅遊者與普通消費者相比具有獨特性，其權益的損害除了物質利益外，精神權益也是不容忽視的，但依照現行法律卻無法實現旅遊者精神權益的訴求。
二、提高透明度，加強旅遊行業誠信建設
（一）決策過程的透明度
《旅遊法》第35條規定“旅行社不得以不合理的低價組織旅遊活動，誘騙旅遊者，並通過安排購物或者另行付費旅遊項目獲取回扣等不正當利益。” 該規定意味著旅行社團隊遊中“零負團費”被明文禁止，目前各大旅行社的行程報價都有所上漲，這被視為旅遊價格水平的理性回歸，長遠來看對改善旅遊環境、提升旅遊的品質起到很好的促進作用。但也有公眾質疑：旅遊價格的上漲看似合理，但上漲的幅度如何確定？會不會存在旅遊行業內的投機性經營行為？這些質疑反映了決策過程透明度不高所帶來的信用問題。隻有公眾知曉和參與決策，才可能避免猜疑和不信任，有利於政府、企業、旅遊者之間建立信任關係。所以旅行社在執行價格標準時重心不是“怎麼漲價”而是突出“怎麼向旅遊者闡明價格的合理性”，而且“合理的價格”並不等同“全包價”，旅遊者有自行選擇消費項目的權利。另外，《旅遊法》第43條對控製門票價格上漲做出明確規定，“擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會，征求旅遊者、經營者和有關方麵的意見，論證其必要性、可行性。”但目前公眾視 “聽證會”為“聽漲會”，要恢複聽證會的公信力，有必要首先在形式上、程序上確保和實現公開這一最為核心的聽證原則。“漲”或“跌”都要拿出技術理由，包括景區門票收入、維護費用、人員開支、承載極限等核心信息都必須公開化，以提高決策過程的透明度。
（二）標準和目標的透明度
標準的透明度是指國家、行業或企業所製定的產品或服務的相關標準中有無指標缺失、指標的科學合理，以及廠商是否及時、準確地披露了標準的相關信息。《旅遊法》第42條中規定：“景區開放應當具備下列條件：有必要的旅遊配套服務和輔助設施，有必要的安全設施及製度，經過安全風險評估，滿足安全條件。”這些必備條件的具體標準不僅麵向旅遊執法者更應向旅遊者予以公布。另外，《旅遊法》中第45條規定“景區接待旅遊者不得超過景區主管部門核定的最大承載量”。但旅遊旺季，景區道路擁堵、遊客爆棚再次成為全民“吐槽”熱點，可見《旅遊法》的頒布並未徹底解決景區在旅遊旺季遊客超載的問題。原因有多種，但目標透明度低是造成監督困難一個重要原因。這裏的旅遊景區管理透明度包括了景區承載量的標準是否明確、確定是否科學合理，以及是否及時、準確地披露了標準的相關信息。從全國景區來看，很多景區根本就沒有公布遊客承載量，有的景區雖然公布了承載量卻未向公眾解釋標準的製定依據，造成遊客不信任，最終使得“最大承載量”失去借鑒意義，形同虛設。所以製定一個清晰科學、可操作性強的景區開發管理標準不僅有有利於維護旅遊者的權益，而且有利於促進景區的可持續發展。