（2007年8月）
一、我省政府非稅收入管理的現狀
政府非稅收入，簡單地講，是指除稅收收入之外的所有政府收入，是國家財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。去年，根據財政部《關於加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號）精神，省政府出台了《陝西省政府非稅收入管理暫行辦法》（陝政發[2006]66號），從今年元月1日起正式實施。在這個辦法中明確了政府非稅收入的概念和範圍，規定了政府非稅收入的征管和支出原則，設置了監督檢查責任和處罰規定。《暫行辦法》明確規定，政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得並用於滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金。根據財政部文件的規定，政府非稅收入管理範圍主要包括10大類：（1）行政事業性收費，是指國家機關、事業單位、法律法規授權的組織在實施社會公共事務管理，以及在向公民、法人和其他組織提供特定公共服務過程中，根據法律、法規規定，經省及省以上人民政府或其財政部門會同價格部門批準，依法向特定對象收取的費用。（2）政府性基金，是指政府及其所屬部門根據法律、法規和國務院有關文件規定，為支持公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的資金；（3）國有資源有償使用收入，是指國有的土地、海域、礦區、場地和其他公共資源的開發權、使用權、冠名權、廣告權、特許經營權等，通過招標、拍賣或者其他方式取得的收入；（4）國有資產有償使用收入，是指國家機關、事業單位、社會團體和其他組織的國有資產包括流動資產、長期投資、固定資產、無形資產和其他資產，通過出租、轉讓或者其他方式取得的收入；（5）國有資本經營收益，是指按規定應當上繳國庫的國有資本分享的企業稅後利潤，國有股股利、紅利、股息，企業國有產權以轉讓或者其他方式取得的收益以及依法由國有資本享有的其他經營收益；（6）彩票公益金，是指按照國家規定的彩票資金構成比例募集的資金；（7）罰沒收入，是指行政機關、司法機關以及法律、法規授權實施行政處罰的組織依法查處違法案件時取得的罰沒財物和追回贓款贓物所形成的收入；（8）主管部門集中收入，是指主管部門通過提取管理費、收入分成、下級上解資金或者其他方式集中的所屬事業單位的收入；（9）捐贈收入，是指以國家機關、實行公務員管理的事業單位、代行政府職能的社會團體和其他組織的名義接受的捐贈取得的收入（已指定具體捐贈對象和項目的定向捐贈收入除外）；（10）利息收入，是指納入非稅收入賬戶體係的各類賬戶所產生的利息收入（含稅收利息收入）。上述10個大類構成政府非稅收入的整個內容。
改革開放以來，特別是分稅製財政體製改革以後，我省政府非稅收入呈現總量增大、增長加快、來源廣泛、管理方式多樣以及占財政收入比重偏高等特點。從總量來看，2006年全省政府非稅收入總額達到290.09億元，較上年增長22.4%，相當於當年地方財政收入的80.02%，比當年稅收收入還多16億。增長速度看，近三年全省政府非稅收入總量快速增長，年均增長率達到20%，與同期財政收入的增長相當。從構成來看，行政事業性收費、政府性基金和罰沒收入占主要部分，2006年上述三項收入共計195.04億元，占當年政府非稅收入總額的67.3%。其他各類政府非稅收入如國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益等所占比例較小。從管理方式來看，納入預算管理（包括基金預算）的政府非稅收入為164.46億元，占全省政府非稅收入總額的56.7%。納入財政專戶管理的政府非稅收入為125.63億元，占全省政府非稅收入總額的43.3%。納入預算管理的政府非稅收入，由於收入全額上繳財政國庫，支出通過預算安排，管理比較規範。而未納入預算管理的政府非稅收入由於項目較多，資金分散，管理相對薄弱。
近年來，我省在政府非稅收入管理方麵，以加強預算外資金管理和罰沒收入為重點，進行了許多有益的探索，並取得了一定成效。但隨著財政改革的不斷深化和社會主義市場經濟體製的逐步建立與完善，現行政府非稅收入管理辦法，從理論到實踐都已不適應當前形勢發展的新要求，深層次矛盾日益暴露，主要問題有：
一是思想認識不到位。由於宣傳不到位等原因，一些部門、單位對政府非稅收入的財政屬性缺乏正確的認識，認為政府非稅收入不是國家稅收，也不屬正規的財政收入，就應歸部門所有，在思想上存在抵觸情緒，隱瞞不報、不足額上繳及坐收坐支等現象仍有發生。
二是管理中的漏洞依然存在。目前，政府非稅收入還是依靠各部門和各單位分散執收。在征收過程中，一些部門和單位擅自出台收費項目、隨意提高收費標準；或擴大收費範圍、搭車收費；違規使用票據、收入不及時上繳財政；以及隨意將行政事業性收費轉為經營服務性收費等現象時有發生。這些行為，我們從媒體上經常曝光的亂收費事件就可以看到。這樣的後果，一方麵加重了企業和社會負擔，另一方麵又造成了國家收入的大量流失。
三是結構不盡合理。近年來，我省政府非稅收入管理的範圍逐年拓寬，但還沒有囊括政府非稅收入的全部內容。從2006年我省政府非稅收入的構成情況看，近70%都集中在行政事業性收費、政府性基金和罰沒收入三大類收入上，與《暫行辦法》規定的政府非稅收入管理範圍相比還有一定差距。例如國家機關和事業單位國有資產出租（出讓、轉讓）收入、國有資源有償使用收入就沒有完全納入財政統一管理，這兩項收入雖然每年報表有反映，但數量很小。另外，國有資本經營收益，股份製企業國有股權分紅（分利、出售、轉讓、減持）收入，以及其他國有資產經營收益等，也沒有全部納入政府非稅收入管理範圍。
四是支出效益不高。雖然部門預算已經實施，但由於財力所限以及缺乏有效的激勵、約束機製等方麵原因，政府非稅收入的支出管理還沒有實現真正意義上的收支脫鉤，仍然存在“明脫暗掛”的問題。特別是在一些基層政府部門，“誰收誰用，多收多用，多罰多返”等老的管理模式還沒有徹底改變，普遍存在政府非稅收入支出效益不高的問題。
五是監督機製不健全。目前，國家在政府非稅收入管理方麵還沒有一套完整、統一、規範的法律法規和規章。我省雖然出台了《暫行辦法》，但由於剛剛施行，對政府非稅收入管理的監督機製還沒有完全建立，特別是對政府非稅收入管理中的違規行為缺乏強有力的法規約束和有效的監督手段，難以適應加強政府非稅收入管理的迫切需要。
以上這些問題的存在，客觀上造成部門和單位之間收入分配的苦樂不均，加重了社會負擔，嚴重影響了黨和政府在人民群眾心目中的形象。同時也反映出我們在政府非稅收入管理方麵存在的綜合預算不夠徹底、管理力度亟須加強等問題。目前，全國的政府非稅收入改革方興未艾，包括中央本級在內已有17個省已全麵推行了以建立政府非稅收入收繳管理係統為核心的管理製度改革，對政府非稅收入實行規範、高效的管理，以規範津補貼政策為核心的收入分配製度改革也正在穩步推進。為了確保我省一係列重大改革的順利進行，從源頭上理順部門與所管理的國有資產之間的利益聯係，按照建立社會主義市場經濟和公共財政的基本要求，按照“所有權屬國家、使用權在政府、管理權在財政”的原則，全麵推行政府非稅收入管理製度改革，建立政府非稅收入管理新機製，已顯得十分必要和迫切。
二、明確思路，穩步推進，全麵推進政府非稅收入管理改革
加強政府非稅收入管理，核心在於規範。根據國家要求和《陝西省政府非稅收入管理暫行辦法》的有關規定，我們在認真調研論證的基礎上，提出了我省政府非稅收入管理改革的總體思路，就是：借助“金財工程”信息技術平台，建立囊括所有政府非稅收入的收繳管理係統，全麵推行“單位開票、銀行代收、財政統管”的新型征管模式，將所有政府非稅收入納入預算，實行徹底的“收支兩條線”管理，建立全麵、真實、透明和規範的政府非稅收入管理新體係。這一思路主要從收入和支出兩方麵入手進行改革：在收入方麵，推進收繳管理製度的改革，實現政府非稅收入征收環節的收繳徹底分離；在支出方麵，通過實行綜合預算，實現政府非稅收入使用環節的收支徹底脫鉤。
上述思路可以概括為四句話，即：“搭建一個平台、構建兩種機製、實施三個步驟、實現四個目標”。“搭建一個平台”，就是借助現代化信息技術手段，建立起覆蓋省、市、縣三級部門和單位，全麵、真實、透明和規範的征收網絡化平台，實現“單位開票、銀行代收、財政統管”的征管新模式，以保證政府非稅收入及時、足額上繳財政專戶或國庫。“構建兩種機製”，就是收入管理上的“收繳分離”和支出管理上“收支脫鉤”。即通過收繳製度改革，實現政府非稅收入征收環節的“收繳分離”。同時，通過實施部門預算，統籌安排政府非稅收入，實現支出環節的“收支脫鉤”。“實施三個步驟”，就是改革進程分三大步進行，首先在省級部門選擇部分單位進行改革試點，待試點成功、係統運行穩定後，在所有省級部門和單位實施，最後向市、縣級延伸推廣。“實現四個目標”，就是通過對非稅收入收繳製度和使用製度的改革，計劃從今年起，利用三年左右時間，逐步建立起製度完備、管理規範的政府非稅收入征管新體製，實現“收入財政化、管理網絡化、專戶國庫化、支出預算化”的工作目標。“收入財政化”就是所有部門的政府非稅收入均為財政性資金，必須納入財政統一管理。“管理網絡化”就是所有政府非稅收入的征收和管理納入網絡化的信息係統，實現政府非稅收入征管的透明、公開、規範和高效。“專戶國庫化”就是取消一切收入過渡戶，所有政府非稅收入全部納入預算內管理。“支出預算化”就是政府非稅收入使用均通過預算統一安排，實現真正意義的綜合預算。