現代治理理論認為，國家分為三大領域：一是政治領域，代表機構就是政府，簡稱為第一部門；二是市場經濟領域，代表者是各行各業的企業，簡稱為第二部門；三是社會領域，社會領域主要是由公民組成的。社會領域的代表就是由公民組成的各類社會團體，簡稱為第三部門。第三部門也稱之為“非營利性組織”，國外還有“誌願組織”、“慈善組織”、“免稅部門”等稱呼。第三部門的產生源於公民社會的發展壯大，其代表公眾利益群體與政府抗衡的草根性作用，被視為主要的社會政治力量。按照西方社會契約理論，第三部門與政府一樣，其所擁有的權力皆屬於公共權力，而公共權力主要來源於社會公民自身私人權利的一種讓渡，因此第三部門的合法性也來源於公民的社會力量。一般來說，人們把第二部門和第三部門統稱為非政府組織（No Government Organization），也就是人們通常所講的NGO。
公共管理作為一種新的社會管理範式，它的主體除了政府之外，還包括非政府組織，也就是人們通常所講的NGO。公共管理主體所具有的多元性，決定了作為公共管理重要手段的公共政策在製定過程中其主體也必然是多元的，體現了權力和諧、利益多元的社會發展理念。在現代法治社會裏，任何權力主體都必須取得法律上的合法性地位，否則要麼在實踐中容易引發諸多爭議，要麼職權不明晰而導致“越位、缺位、錯位”等後果。因此，界定公共政策的主體，分析它們在公共政策過程中的作用，對於完善與確立公共政策的學科體係具有重大的學術意義。
一般來說，在全部的公共政策實踐活動中，公共政策的製定處於一個十分重要的地位，它對於滿足社會公眾的政策需求起著極其重要的作用，在整個公共政策實踐活動中是一種智能的體現，對公共管理的價值導向和目標是否能夠最終地實現起著決定性的影響。公共政策製定一般又被稱之為政策謀劃、政策計劃、政策設計與政策構思等，特別是公共政策在製定過程中包含著一整套相互聯係的因素，這些因素主要包括公共機關、政治製度、政府官僚機構以及社會總體的法律和價值觀，它們對政府最終決定對某一特定的公共問題作為或不作為起著決定性的影響，具有十分重大的現實意義。因此，在這一過程中，價值判斷標準、政策目標、政策方式、政策界限，特別是政策主體等問題是人們關注的重點。
此外，作為一種政策係統，公共政策有其自身的內在機製、運行規律和獨立的活動過程，並在一定的政策環境當中生成、發展和發生作用，成為社會進行價值分配，實現公共利益平衡的重要方式及其運行基礎。因此，政策係統的參與者極其複雜多樣，他們對既定政策領域的參與程度以及與政策目標保持某種程度的一致性，決定他們在政策係統中所起到的作用。特別是政策環境諸因素的綜合性影響，最終將導致公共政策製定的結果。
按照哲學的基本觀點而言，主體是指進行著認識和實踐活動的有意識的人。公共政策的主體是指那些直接或者間接地參與公共政策全過程的組織、團體和個人。因此，就公共政策的製定政策環境而言，至少有三類主體通過不同的方式，直接或者間接地介入到了公共政策的製定過程，並且在整個過程中對公共政策的製定和執行采用了不同的手段方式和方法，起著不同的作用與影響。這三類主體是：第一，國家公共法權主體，即國家法定的公共權力主體，是國家權威與社會權威的代表。國家公共法權主體也被稱之為官方決策者或體製內的政策力量，著重探討權力的配置問題，具有政府內部的屬性。第二，社會政治法權主體，即經由法律認可和保護的社會政治權力主體。第三，社會非法權主體，即在正式的法律規定中其行為屬於非政策行為，但實際上卻可以深深影響政策決定的社會主體。一般來說，社會政治法權主體和社會非法權主體都屬於非官方決策者，也被稱之為體製外的政策力量，屬於政策組織的社會環境因素之一，著重探討政策的參與問題，具有政府外部的屬性。社會政治法權主體和社會非法權主體之所以屬於非官方決策者，被稱之為體製外的政策力量，主要是因為不管它們在各種決策場合有多麼的重要或處於何種主導性的地位，它們自身通常並不擁有合法的權力去做出具有強製力的政策決定。
以上公共政策的三類主體有時候表現為單一的個體，有時候表現為多個人，有時候表現為集體，有時候表現為社會群體，他們有著自己的認識水平、決策能力、價值觀念以及社會偏向愛好，彼此間相互作用、相互影響、相互聯係，扮演著各自不同的社會角色，代表著不同的社會利益，在公共政策的整個活動中起著不同的作用，從而決定著公共政策的價值傾向、行為方式、參與路徑和最終實現的目標。因此，它們的存在都有其合理性、合法性和可執行性。當然，由於世界各國在政治體製、經濟發展和文化傳統等方麵存在著極大的差異性，所以在公共政策主體的構成要素及其作用方式也有所不同，表現出不同的內容和基本特征。
1.國家公共法權主體
國家公共法權主體製定公共政策，是指居於法律規定的法權地位、獲得法律授權、享有公共權威、可以合法製定公共政策的機關和職位（個人），通常他們被稱之為官方的決策者，即泛指廣義的政府，它們是公共政策製定與執行的重要載體。因為公共政策主要通過它們而得到闡述和實施，它們在公共政策的製定與執行方麵扮演著重要的角色，擁有法定權威。當然，國家公共法權主體事實上有時也有可能會受製於非官方的政治黨派、利益集團、公民以及社會輿論的壓力，使其所從事的決策活動出現波折，影響到對公共事務決策的信心。依據公共政策的基本內涵可以推定，凡是對社會公共資源可以進行有組織的權威性分配的事務，都屬於公共政策的對象範圍。
一般來說，西方國家政治製度的基本特點，除了“主權在民”原則、法治原則、人權原則，代議民主製等之外，最大的特點就是國家權力機關實行分權製衡的原則。分權與製衡原則，是西方國家政治製度的基本框架、組織原則和運行機製。西方國家分權與製衡原則的含義，就是把國家的公共權力劃分為立法、行政、司法等三種權力，分別由議會、內閣和法院所掌握，並在國家公共權力的運作過程中讓行使這三種公共權力的國家機構既相互牽製，彼此獨立，又相互協調，彼此監督，完全依據國家憲法賦予的權力各司其職，相互之間保持一種合理的平衡狀態。因此，在西方國家的政治體製框架內，國家公共法權主體大體上是按照三權分立的原則構建而成的，即立法、司法與行政，三者各司其職、自成體係，依靠憲法賦予它們的權力製定不同種類的公共政策，在實踐中又彼此製衡，以創造、補充和完善公共政策的方式運行，並通過以兩黨製、多黨製輪流執政為特征的現代政黨製度，實現政黨對國家公共權力主體的“以一治三”或“以一貫三”，並通過公共政策的製定與執行，實現公共利益的有效整合與合理分配。
立法機構是指擁有獨立的權力製定、修改、廢止或恢複法律的國家機關，是公共政策主體最重要的構成因素之一，在公共政策的製定上發揮著決定性的作用。一般來說，國家立法機構主要擁有以下幾種權力：第一，立法權，也就是以國家的名義，通過提案、審議、通過、公布等程序來製定法律，這是一種獨自行使的權力。第二，財政權，即財政同意權。這種權力是一種立法機構控製政府的稅收和開支的權力。第三，監督權，即立法機構對政府的重大決策和政府官員的行為進行監督。其主要的監督方式是質詢、審議、解散政府或彈劾、罷免政府官員。在公共政策方麵，國家立法機構在憲法的“授予權力”和“默示權力”的限度內，通過行使其立法權製定一係列法律，實際上就是他們製定公共政策的基本形式。他們作為國家的立法主體，每年都依據他們通過的成百上千條法律或法規來製定公共政策。因此，每一項立法議案的提出、審議、聽證、通過，最終成為法律，就標誌著每一項公共政策已經完成其製定過程從而正式出台。這種製定公共政策並作出決策的能力，賦予了國家立法機構以領導國家的重要社會角色，它比過去更多地承擔了製定公共政策的功能和責任。
根據我國憲法的規定，我國實行的是一種以“議行合一”為基本原則的人民代表大會製度。在這種製度下，立法權、司法權和行政權不是相互製衡的關係，而是一種統一、協調和相互監督、相互促進的關係。一般來說，我國的立法機構就是各級人民代表大會及其常務委員會，它們代表著人民行使著國家的立法權、決定權、任免權和監督權，其製定的法律和公共政策具有最高的效力，用以解決國家和地區內的重大政策性問題和亟需解決的一係列社會問題。
行政機構是指貫徹執行國家政治決策，管理國家行政事務和各行政職能部門的機關，掌握著國家的行政權力，是立法機構所確立的國家意誌的執行者。在西方國家，最高國家的行政機構即中央政府，一般是由政府的首腦和各部的部長們組成的，又稱之為內閣，是國家最重要的核心決策機構。行政機構的權力通常是由國家憲法和法律規定賦予的，因此受到國家憲法和法律的限製，並嚴格受到國家立法機構和司法機構的製約與監督。然而，近年來隨著行政權力的不斷擴張，西方國家的行政機構在公共政策製定過程中的地位和作用越來越突出，“行政國家”已經成為一個司空見慣的提法，行政機構對公共政策的製定起著核心作用，構成了決定性的影響。
一般來說，由國家立法機構授予國家行政機構以正式權力所作出的具有法律效力的行政決定，如有關的行政規章、條例、細則等實際上就是行政機構製定公共政策的基本形式，其社會約束的效力完全等同於法律。特別是近年來隨著行政權力的不斷擴張，行政機構在公共政策製定過程中的地位與作用越來越突出，出現了所謂的“行政國家”。此外，像公共政策的製定與執行這種高度專業化的活動往往依賴於專門的知識和充分的信息交流，因為在現代社會，越來越多的公共政策活動往往帶有複雜性和技術性特征，所以行政機構需要掌握充足的信息和專業技術。可以想象，在公共政策製定與執行過程中，如果沒有掌握充足的信息和專業技術的行政機構，那麼政府對公共事務的有效管理以及公共政策受行政人員的支配就會成為一句空話。因此，公共政策活動的高度專業化，必然使得行政機構在公共政策製定過程中的地位與作用越來越突出、越來越重要。此外，由於國家行政機構事實上享有委任立法權，享有廣泛的立法創意權，因而事實上行政機構還是立法建議的重要來源之一，行政機構經常通過立法的形式來製定公共政策，特別是他們還完全擁有解釋公共政策的巨大權力，使其公共政策在執行過程中具有極大的創造性、靈活性和多變性。實際上，立法機構所製定的法律通常在一些情況下是比較模糊的。一般而言，法律對行政機構規劃的描述往往使人不易理解。經驗證明，為了使不具體的甚至矛盾的立法語言具體、明確，行政機構必須行使相當大的自由裁量權，其目的是把法律的大話與合理的意願有機地結合起來，以提高行政效率。這也是為什麼傳統行政理論中的政治—行政二分法模式不斷受到理論挑戰的根本原因。
在我國，按照相關法律的規定，國家行政機構主要是指國務院及其組成部分和各級人民政府，它們是國家立法權力的執行機構，行使著國家的行政權力。在國務院的統一領導下，我國各級地方政府負責管理地方的政治、經濟、社會、文化等各個方麵的工作，承擔著社會發展的各項行政事權。
司法機構是獨立於國家立法機構與行政機構而維護法律的國家重要部門，承擔審判和追究刑事責任並提起公訴的權力，是國家司法權的組織體現。雖然司法機構並不直接參與國家的立法過程，不具備實際的決策功能，對公共政策的影響也是有限的，但司法機構一般通過司法審查權和法令解釋等法律手段，規定了政府在公共事務的管理實踐中應該采取何種行動以符合法律和憲法的精神，即規定著政府應該做什麼，不應該做什麼，從而對社會生活與政治活動產生了巨大的作用，導致其在公共政策的製定過程中發揮著重要的作用。所謂司法審查權是指法院有權審查立法和行政機構的日常事務活動是否違憲，如果發現立法與行政機構在社會管理中有違憲行為，司法機構有權決定這些活動無效，使其公共政策的製定深受這種權力的製約。此外，司法機構還有權解釋和決定那些隻有抽象的表述且容易引起歧義法規的含義。當司法機構接受這一種而非另外一種解釋的時候，司法機構在無形中就已經進入到了公共政策的製定領域，因為司法解釋的結果無疑會使勝方的政策選擇得以貫徹和實施，特別是司法判決中逐漸所確立的某些原則對公共政策的製定有著至關重要的作用。因此，從某種意義上來說，司法機構通過司法審查權和法令解釋權對公共政策的性質和內容都產生了巨大的影響，司法機構不僅是公共政策的直接製定者，而且在其中扮演了非常重要的角色。例如國家司法判決所確立的某些原則，實際上就是法院製定公共政策的主要表現形式。在西方一些國家，最高法院的判決就被視為國家的法律，各級政府和下級法院必須堅決執行。
從某種嚴格的意義上講，法院的判決雖然並不能夠一定就屬於公共政策的範疇，但由於法院的司法裁決所確立的某些原則，對於社會公眾根本利益的分配，形成了具有權威性的規製，所以從國家社會資源公平合理分配的角度來看，司法判決也完全屬於公共政策的範疇。因此，法律、行政決定和司法判決所確立的某些原則，都是典型的公共政策的具體表現形式。
在我國，按照憲法的有關規定，人民法院是司法審判機構，獨立自主地行使審判權，而人民檢察院是國家的司法監督機構，獨立自主地行使檢查權。因此，作為司法機構的人民法院和人民檢察院是國家司法權力結構中的重要組成部分。然而，根據我國目前的政治體製以及司法程序來看，司法機構的基本作用則更多地表現為在公共政策的執行和監督方麵，並沒有完全成為公共政策的製定主體。
此外，在公共政策的製定過程中，除了上述的那些決策主體之外，還包括許多其他的、較不彰顯的政府工作人員，也就是代表社會公眾利益的公共管理者。因為從某種意義上講，政府機構就是一個旨在實施各種比較具體、比較專業工作人群的集合體。特別是那些直接為上述決策主體提供技術幫助的、可以被稱之為決策輔助人員的那一部分工作人員，譬如助理、高級文秘等，雖然他們在公共政策的製定過程中沒有獲得法律的授權，但因為他們具有特殊的社會地位，並發揮著決定性的政治作用，加之他們還具有正式的官方職位，所以他們也可以被歸納入國家公共法權主體的附屬部分，在公共政策的製定與執行方麵，在處理社會問題的智慧方麵發揮著越來越重要的作用，因而他們被人們稱之為是政府的“第四分支”。這些人也被古希臘著名的政治思想家亞裏士多德（Aristotle）形容為“是一群進能治國，退能守法的人”。
在中國，與西方國家相比，顯然有著不同政治與經濟製度的區別。比如，中國是一黨執政，不存在多黨輪流執政，實行的是一種議行和一體製下的公共政策，因此也就不存在競選捐款、拉選民等問題。而且中國的最高立法機關人民代表大會在其功能和作用方麵，也與西方國家的國會（兩院）之間存在著巨大的差異，這使得中國政府在製定公共政策的時候，在程序、手段與方法等方麵，經常要麵臨著與西方國家不同的選擇。中國的憲法所規定的中國共產黨領導下的多黨合作的政黨製度，決定著中國的執政黨即中國共產黨在國家政治生活當中發揮著積極的、主導性的作用，因而可以被視為國家公共權力的正式組成部分。
2.社會政治法權主體
社會政治法權主體參與製定公共政策，是指那些雖然在一定的程度上通過多種方式參與了公共政策的製定過程，並且法律對他們的合法參與也提供了保護，但是由於社會地位的限製，因而不管他們在各種場合是多麼的重要，或者處於何種主導性的社會地位，他們自己都並不擁有合法的權力去做具有強製力的政策決定的社會行為主體。因此，相對於國家公共法權主體而言，社會政治法權主體在對公共政策製定與執行過程中的影響較為間接，通常被稱為非官方的政策參與者，不擁有法定的權威，但同樣是公共政策製定與執行過程中不可忽視的主體因素。一般來說，社會政治法權主體主要是依賴於特殊的社會地位和手段，經過一些合法的程序和有效的途徑，獲準享有社會法人的資格並受國家法律的保護來取得參與對公共政策的製定。例如，在公共政策的製定過程中，通過提供社會信息、施加政治壓力、遊說官方決策者，從而積極影響公共政策的製定與執行。
作為公共政策的主體之一，社會政治法權主體的主要功能，是在公共政策的製定與執行過程中，通常表現為一定的組織形式，以政府的公共政策作為其行為對象，試圖通過一定的自身參與，從而改變公共政策的某種規定。譬如，怎樣增加或者減少或者修改某一公共政策的條款。社會政治法權主體不僅通過一定的自身參與來改變公共政策的某種規定，它甚至可以改變公共政策的性質和方向，譬如製定或者撤銷或者終止某一公共政策等。一般來說，社會政治法權主體存在的基本形式主要有三種，即政黨、利益集團和作為個體的公民。在複雜的現代社會中，各個社會主體的利益訴求都不盡相同，不同社會利益主體間充滿了矛盾。而公共政策的製定過程，實際上是一個多元利益群體相互博弈和妥協後作出的製度安排，在參與這個遊戲規則的製定過程中，政黨、利益集團和作為個體的公民都應發揮其應有的作用，讓不同的利益群體都能擁有暢通的利益表達機製，做到廣開言路，從源頭上把公共政策製定好。
現代國家的政治統治大都是通過政黨政治的途徑加以實現的，特別是執政黨通過在公共政策製定中的主導作用，努力地將不同利益集團的特定需求轉變為一般性可供選擇的政策方案，經常履行著一種“利益聚合”的功能。因此，在公共政策的運行過程中，相對而言政黨比其他社會組織更關注於公共政策的製定與執行，特別是某些公共政策在很大程度上可視為執政黨的政策，使得公共政策深受黨派政治的影響。政黨是近代社會政治生活的產物，是隨著西方國家資產階級革命和代議民主製度的建立，在社會競選和議會的鬥爭中逐漸形成和發展起來的。政黨一般具有三個基本要素，即具有某種組織形式，能夠提出一整套治國的方案，以及進行旨在取得政權或權力的活動。因此，政黨的根本政治目的就是要掌握國家政權，並通過製定與執行公共政策而行使國家的各項權力。
在西方國家，政黨掌握國家政權、把其政治綱領和政策主張轉化為公共政策的方式主要有兩種：第一是操縱議會，通過選舉取得議會的合法多數席位，取得組建政府，分配政府主要職位的權力，從而把本黨的政治綱領通過議會製定為法律與公共政策，並交由政府來執行。換句話講，政黨對公共政策製定的影響往往都是通過選舉來實現的。第二是以本黨的官員充任各級官吏、政府組織，通過控製政府的人事安排獲取在公共政策製定過程中的發言權。此外，在西方國家的政治生活中，政黨還起著調節議會和政府之間權力製衡的關係，調節聯邦製國家中央政府和地方政府分權之間的矛盾，以及對在政府進行監督等方麵發揮著極其重要的作用和影響。政黨組織一般都具有層級結構，這種層級結構的構成是與國家行政區域、行政單位或選舉單位的劃分有著很大的關係，因為這樣有利於政黨可以根據不同的地區、部門的具體情況，製定出符合實際的行動路線、方針和政策。此外，由於特定的政治文化的影響，西方國家的政黨組織結構比較鬆散，紀律也不是那麼嚴明，一般隻是在選舉的時候，政黨組織的政治領導作用才比較突出。此外，西方國家的政黨在沒有取得政權的時候，主要是通過製定政治綱領，組織黨員和群眾展開各種合法的或者非法的、和平的或者暴力的、議會內的或者議會外的政治鬥爭，來最大限度地影響國家的政治生活和各級政府的行政決策，使之朝著有利於自己政黨利益的方向發展，從而為將來取得國家的政治統治權做好思想上、路線上、組織上的準備。