劉鐵泉
人民監督員製度是檢察機關根據黨的十六大確定的推進司法改革的宗旨，以推進社會協調和諧、促進司法公正為目的而進行的工作機製改革，這一製度的產生綜合了“政治背景”、“法治背景”和“社會背景”，即人民監督員製度反映了當今中國語境下，執政黨“立檢為公、執法為民”的政治訴求，司法改革探索的現實狀況以及人民群眾對司法公正的強烈呼聲。
檢察機關人民監督員製度作為一種針對檢察機關自偵工作的民主監督製度，從2003年起開始在全國檢察機關試行，經過三年來的嚐試和磨合，現已與人大監督、專門機關監督等，在提高檢察機關查辦職務犯罪能力，強化查辦職務犯罪案件外部監督機製方麵，一定程度上發揮著推動和穩定社會和諧的促進功能，是對我國司法公正的有益探索。
一、目前人民監督員製度存在的主要問題
由於人民監督員製度目前尚處試點階段，製度框架模糊，細節構成粗糙，未能充分展示它所包含的法治內涵，目前，對人民監督員製度設計的存在較多爭議，主要集中在以下兩個問題。
第一：人民監督員的選任工作，包括人民監督員的選任條件、任期、辭免職、選任程序和選任機關。根據《最高人民檢察院關於實行人民監督員製度的規定（試行）》（以下簡稱《規定》）的規定，人民監督員的任職條件包括積極條件和消極條件，其中對擔任人民監督員所需要的積極條件中的文化條件，即擔任人民監督員所需要的“一定的文化水平和政策法律知識”（《規定》第五條），有兩種觀點相左。其一，認為人民監督員要能夠勝任對檢察機關直接受理立案偵查案件的監督職責，必須具備法律知識和較高的法律水平。因為人民監督員監督的是具有深厚法律專業素質的檢察官，如果人民監督員的法律素質不高，無異於外行監督內行，人民監督員製度就失去了它存在的意義，所以人民監督員的選任條件應當突出法律知識專業化。另外一種觀點則提倡人民監督員的“平民化”。理由是既然人民監督員實質上屬於社會監督，是以監督主體的社會性為主，應當廣泛動員和吸納社會公眾的參與。如果過分強調法律專業素養，把人民監督員的選任局限在“文化精英”，是對人民監督員製度設立宗旨的徹底否定。
與人民監督員選任條件相關，且爭議頗大的是人民監督員的選任機關、選任程序和給予人民監督員的物質保障。從目前各試點院人民監督員試行情況看，人民監督員的選任範圍、選任名額、人民監督員因履行職責支出的各項費用，由當地檢察院根據自己的情況控製和掌握。對此，比較一致的觀點認為，人民監督員法律擬製人格的雙重性背離監督者地位的獨立性。人民監督員製度的核心問題是構建二種規範的“體外”製度，通過不隸屬於被監督者的組織係統，及其所具有的監督機製的獨立性來製約檢察權在客觀上存在著的自由裁量空間，但由於《規定》在設計思想上有所疏漏，製度規範不盡科學、合理，從而使人民監督員從選任伊始，就置於被監督者之掌，進而陷於“被監督者選任監督者”的怪圈，使公眾對監督者的獨立地位產生懷疑，進而影響人民監督員監督行為和監督效果“公正性”的可信度。即便在個別檢察機關，在人民監督員的選任上采取由人大任命的方式，也由於組織推薦是人民監督員的必經程序，加之由作為監督對象的檢察機關向人民監督員履行頒發象征性的證書，重化了人民監督員的“陪襯”色彩，且難以避免“官官相護”之嫌，造成監督製約關係的混亂，因而違背人民監督員製度的設計目的。
第二，人民監督員監督意見的效力問題。按照《規定》，人民監督員目前對“三種案件”、“五種情形”享有監督權，監督方式主要是建議和意見，由於沒有獨立的組織機構，極易造成人民監督員與檢察機關的信息不對稱，對此，多數意見一致認為，監督意見的效力集中反映監督的效力，目前人民監督員行使監督權的方式突出表現為柔性，欠缺監督應有的剛性。人民監督員依據一定的程序進行監督並形成的監督意見如果與檢察機關的意見相左，人民監督員的建議或意見因其柔性，無法對檢察機關形成強有力的約束。即使人民監督員的意見和建議改變了檢察機關的決定，那也必須得到檢察機關的首肯，以檢察機關的自主行為為主。
二、完善人民監督員製度的思考
人民監督員製度雖然在短期內取得了一定的監督效果，但是作為一種法治現象，從法製社會的層麵和需求，為保證這一初顯成效的人民監督員製度成為一項固定的法律製度，並長期執行下去，有必要繼續思考、探索和完善人民監督員製度。
如前所述，人民監督員製度產生的當前背景決定了在設置這一製度時，在對三個背景所代表的利益進行合法有序的協調和排列後，從整體利益上突出人民監督下的“司法公正”主題，強調監督的主旨。目前的人民監督員製度，本意是以社會監督的形式，作為對被監督對象……檢察機關自偵工作而設的一項監督製度，但是，由於人民監督員現行製度的所有設計是在檢察機關係統內部，以及在現行法律規範間進行著設計與安排，這樣的製度設計是自主性、自覺性和自律性的製度設計，因此有“偽監督”之嫌。按照現代法治對監督的解釋，監督是“以權力製約權利”。從權利博弈的角度看，監督的雙方――監督者與被監督者之間存在的相對距離，即監督者的產生非依附於被監督者，監督者權利的取得非來自於被監督者，監督者地位獨立於被監督者，監督者是以主動者的姿態對監督者實施控製、約束和督察；從法律關係的層麵分析，監督主體與監督對象兩者行為指向的目標――行為客體雖然相同，但監督主體重在履行法律義務，被監督者則強調法律責任。所以，監督製度的設計應當體現監督具有的正當性、獨立性、權威性的特征。