完善社會穩定風險評估製度
經管視線
作者：蔣彥星
摘要：隨著我國城鎮化、工業化進程的不斷深入，社會轉型期的中國社會穩定風險已經成為重大項目投資中不可忽視的風險因素。2012年末至2013年初國家發改委印發兩份關於社會穩定風險評估的文件，標誌著我國有關重大投資項目社會穩定風險評估工作機製和管理辦法的正式建立。但是由於製度設計的缺陷，使得該評估體係未能發揮其應有的作用，主要原因是作為委托評估主體的地方政府，同時又是很多重大投資項目的直接推手，直接導致“受雇”於委托方的第三方評估機構不能公正科學對項目真正的社會穩定風險進行評估。本文參考國際經驗提出，應將提供貸款的銀行作為社會穩定風險評估的委托主體，以完善社會穩定風險評估機製。
關鍵詞：社會穩定；評估；委托；主體；銀行；貸款
中圖分類號：D616 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）06-00-02
一、我國社會穩定風險評估製度的概況
進入21世紀，我國改革開放已經進入“深水區”，國家經濟社會的發展到了“爬坡過坎”的關鍵時期，隨著我國城鎮化、工業化進程的不斷深入，在今後的一段時間裏，中國社會將一直持續從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從封閉性社會向開放性社會的激烈轉型過程。
在這一時期內，城鄉差距、區域發展差距、貧富差距、文化和教育差距持續增大，人民的法治和維權意識逐步增強，環境汙染、土地壓力趨於飽和，同時片麵追求經濟增速所導致的地方政府為拉動經濟上馬項目與當地利益相關群體的矛盾，呈現越來越尖銳化的趨勢。集中表現為房屋拆遷、土地征用、環境汙染、外來人口激增等問題引發的群體性事件或個體極端事件，成為社會不穩定的主要因素，因此在項目前期工作中進行社會穩定風險評估工作是十分必要的。
2012年底和2013年初，國家發展改革委先後分別印發了《關於重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資[2012]2492號）（簡稱暫行辦）和《關於印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編製大綱（試行）的通知》（發改投資[2013]428號）（簡稱編製大綱）對投資項目的社會穩定風險評估提出了具體要求，各省市參考上述文件也相應製定了地方社會穩定風險評估辦法，標誌著我國有關重大投資項目社會穩定風險評估工作機製和管理辦法的正式建立。
社會穩定風險評估成為項目前期管理的前置性條件，不論是利用國家投資的審批類項目，還是企業投資的核準或備案類項目均需進行社會穩定風險評估工作，這是我國投資項目管理製度的重要裏程碑，項目前期工作在製度上真正做到了“以人為本”，跳脫出了項目評估“隻見物不見人”的怪象。
根據上述兩個文件的要求，重大固定資產投資項目社會穩定風險評估工作，分為以下步驟：首先由項目單位編製《項目社會穩定風險分析篇章》（簡稱《分析篇章》）確定項目的風險等級，之後由項目所在地人民政府或其有關部門（通常為地方發改部門）指定的評估主體組織對《分析篇章》進行評估，並形成《評估報告》對擬建項目存在的主要風險因素；合法性、合理性、可行性、可控性；風險等級；主要風險防範、化解措施等方麵提出結論性評估意見。
二、當前我國社會穩定風險評估製度的主要問題
在文件出台後的近兩年時間裏，社會穩定風險評估工作機製為維護社會穩定做出了積極貢獻，起到了規避、預防、控製項目實施可能產生的社會穩定風險。但是在該機製運行的過程當中，仍然存在著大量的問題，使該體製未能發揮其應有的作用，致使在最近的兩年裏仍然發生了例如“PX項目事件”、“餘杭垃圾發電廠事件”這樣的嚴重群體性事件發生。究其原因主要是評估主體的確定存在製度設計方麵的缺陷。
在《暫行辦法》和《編製大綱》兩個文件印發之前，各地方執行的地方社會穩定風險評估辦法中，都將有關決策者、管理者或責任主體確定為評估主體。這種規定，一直受到了廣泛的質疑，原因不言而喻，作為地方政府的決策和管理者，即便有“辦法”可依，仍然不能從社會穩定層麵對“追求GDP而產生的投資饑渴”①發揮製衡作用，不能有效杜絕“社會穩定風險評估”淪為“可批性”論證的發生。