英美兩國城市化進程中的扶貧開發模式研究與借鑒
城市理論前沿
作者：王誌章 何靜
摘 要：以英美兩國為對象，著重研究了19、20世紀英國以及二戰後美國的貧困問題，闡明了英美貧困的曆史根源和具體表現形態。在這一進程中，英美兩國一直處於不斷轉型的關鍵時期，扶貧開發在社會和諧發展中扮演著十分重要的角色，以至於20世紀以來成為兩國衡量每屆政府政績的試金石。回顧總結梳理兩國在區域和人口扶貧開發方麵形成的特定的模式和取得的經驗，無疑對我國打好新時期扶貧攻堅戰具有一定的啟示。
關鍵詞：工業化；扶貧開發；模式；英美兩國
Abstract：This article focuses on the subject of both Britain and America ， studies the poverty in the 19th and 20th century Britain and United States after world war ii， illustrates the historical roots of the British and American poverty and their concrete manifestation . In the process， Both Britain and America have been in a critical period of continuous transformation， poverty alleviation and development plays a very important role in the social harmonious development， that become the touchstone to two countries， measuring every government achievements since the 20th century .The paper has Reviewed， summarized and combed the two countries ’specific patterns and experiences formed in terms of area and population of poverty alleviation and development， which will have no doubt the certain enlightenment to the battle for poverty alleviation in the new period of China.
Key words：industrialization；poverty alleviation and development；pattern；Both Britain and America
中圖分類號：C912 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2015）-04-4（12）
貧困是人類共同麵臨的敵人。上至聯合國，下至世界各國，都把同貧困作鬥爭放在十分突出的位置。改革開放三十多年來，我國取得了反貧困舉世矚目的偉大成就，為世界的和平和發展做出重要貢獻。但同時也應該看到，目前中國仍有貧困人口1.28億，反貧困任重道遠。黨中央國務院劃定的14個連片特困地區，成為新時期扶貧攻堅戰的主戰場。充分借鑒人類創造的一切文明成果，借鑒英美等西方發達國家反貧困的經驗教訓，緊緊依托中國道路、中國精神和中國力量，著力解決好貧困問題，不僅是當前我國學術界麵臨的重大理論和現實課題，也直接考驗著社會主義製度的優越性，攸關全麵建成小康社會和實現中華民族偉大複興的中國夢。本文通過對英美兩國在城市化進程中扶貧開發模式的總結梳理，旨在挖掘總結經驗教訓，為我國打好新時期扶貧攻堅戰提供借鑒。
1 貧困的界定及英美兩國的貧困標準
1.1 關於貧困的界定
貧困的內涵和外延是隨著社會的變遷而不斷改變的，學者對其定義仁者見仁，智者見智，普遍認為，貧困在外延上可分為絕對貧困與相對貧困。前者以英國改良主義者希伯姆·朗特裏（B.Seebohm Rowntree ）為代表，他把那些“總收入不足以獲取維持純粹體能所需的最低數量的生活必需品的家庭”[1]定義為貧困家庭。20世紀中期，湯森（Peter Townsend）提出影響深遠的相對論。在他看來，貧困不僅僅是基本生活必需品的缺乏，而是個人、家庭、社會組織缺乏獲得飲食、住房、娛樂和參與社會活動等方麵的資源，使其不足以達到按照社會習俗或所在社會鼓勵提倡的平均生活水平，從而被排斥在正常的生活方式和社會活動之外的一種生存狀態。[2]後來，阿馬蒂亞·森（AmartyaSen）在肯定相對貧困論的同時指出：“貧困不僅僅是相對地比別人窮，貧困的概念中含有一個不能去掉的絕對核心，即缺乏獲得某種基本物質生存機會的可行能力，衡量這種可行能力的標準是絕對的，盡管這些標準會因社會和時間的變化而變化，”[3]貧困的真正含義是貧困人口缺少獲取和享有正常生活的能力，在貧困的概念中，“相對貧困分析方法隻能是對絕對貧困分析方法的補充而不是替代”。[4]由此，湯森和森對貧困的理解不再是基於最低的生理需求，而是基於低收入者和社會其他成員之間收入的比較。
1.2 英美兩國的貧困標準
貧困標準是衡量個人、家庭或某一地區貧困與否的界定標誌或測定體係。[5]一個國家的貧困標準會隨著人們對生活要求的變化而不斷調整，標準的高低是國家製定減貧策略的風向標。
1.2.1 英國的貧困標準演變
英國是最早製定收入貧困標準的國家。1901年，英國學者郎特裏開始用收入來定義英國的貧困。在約克郡，他以六口人家庭為例，參照營養專家的見解，得出人體維持正常生理機能所需要的“購物籃子”（包括食品、衣物以及住房三類）的最低貨幣量，測算出一周至少需要26先令，這個標準成為英國最早的貧困線。當時約克郡的貧困發生率為9.91%。1950年以前，英國衡量貧困的標準都運用的是“市場菜籃法”，考慮最基本的食品、衣物和住房需求。
20世紀五六十年代，隨著英國現代福利國家製度的建立，“市場菜籃法”不再適應新的變化要求，取而代之的是目前國際通用的比例收入法。70年代，英國開始轉向相對貧困，將“家庭收入中位數的60%”定為貧困線，低於處於中間收入分配階層的家庭稅後收入的60%即為窮人。依據這個標準，1979年英國有13.7%的人口處於貧困線以下，1983年增加到15.2%。在隨後的幾十年中，英國的貧困線都以中等家庭收入為標準，一般統計低於這個標準的50%、60%或70%的人口。
1.2.2 美國的貧困標準演變
曆史資料顯示，1959美國開始有官方貧困統計資料。到了1963年，美國社會保障經濟學家歐珊斯基（Mollie Orshansky）開始用收入來定義美國的貧困。次年，約翰遜政府宣布“向貧困宣戰”，當時美國經濟顧問委員會（CEA）隻簡單地將各類家庭年收入低於3，000美元的定為貧困家庭，其成員均為貧民；單身戶年收入低於1，500美元者為貧民，這是美國最初的貧困線。1965年，歐珊斯基將貧困線拓展為基於“經濟水平”和“低成本水平”的兩條貧困線，綜合考慮了農場、家庭規模以及戶主年齡三個因素。首先將農業戶與非農業戶分開統計，然後按照1口人，2口人……7口人及以上家庭按規模進行分類，再考慮一口人或兩口人家庭的戶主年齡（以65歲為界），從而確定可接受的兩種最低生活標準：即基於“經濟水平”的和“低成本水平”兩種。以普通的四口之家為例，非農場貧困線中經濟水平貧困線為3130美元/年，低成本貧困線為4005美元/年。農場貧困標準按非農場貧困標準的70%（1969年調整為85%）計算，每年價格調整按當時經濟食物計劃中所列食物價格（1969年被消費價格指數替換）變動進行調整。1965-79年期間，家庭中兒童數量（6個及以上為上界）以及戶主性別也納入統計標準之中。
1980年，FIC再次對貧困統計標準做了修改。一是取消了農業戶的貧困線，一律用非農業戶的貧困線；二是把家庭規模從原來最多為7口人以上擴大到9口人以上、將18歲以下兒童數量由6個及以上擴大到8個以上；三是不再區分女戶主家庭和其他家庭的貧困線。至此，美國貧困標準得到全麵調整，總體上按收入和家庭規模劃分貧困。
2 英美兩國不同人群、地域貧困表現形態及其根源
2.1 英國19、20世紀的貧困狀況
19到20世紀期間，英國社會發生了深刻變革，經曆了“大起”到“大落”再到“大起”三個過程，①貧困問題也伴隨著英國社會轉型成為重大的現實問題，首次受到學者和政府的關注，其中，工人階級、老人和未成年人的貧困最為嚴重。
2.1.1 工人階級的貧困
19世紀初期，由於工業革命的發展以及圈地運動的進一步展開，英國社會的失業與貧困問題變得嚴重。據估計，工業革命時期，始終有1/3的工人家庭處於貧困狀態。以農業工人和手工業者為代表，他們在整個世紀都處於貧困境況，其中農業工人處境最糟。1800-1850年間，農業工人周平均工資大約是 8先令 11 便士到 9 先令 6 便士， 僅相當於同期城市工人的一半，[6]除房租、燃料、照明等支出，剩下的僅能吃最便宜的土豆和麵包，勉強糊口。此外，紡織工人的境況也十分淒慘。1806年，英國棉紡織工人工資為平均每周200便士，19世紀30年代下降到每周90便士，到1850年每周也隻有106便士，[7]以至於1818年，蘭開郡的一名手工織布工人寫道：“我們被社會上其他的人摒棄在門外，被當作無賴懶漢看待，這隻不過是因為我們入不敷出，[8]過低的工資引起紡織工人的大規模轉業。1810年， 農場雇工或紡織廠工人，尤其廣大手工織機工人的就業嚴重不足，在家庭或小工場裏織布的手工織匠大約占全國勞動力的3%到4 %，1820年，英國有手工織布工24萬人，到1840年隻有12.3萬人，1856年僅剩2.3萬人，僅占英國勞動力大約0.5 %。
然而，並非所有的轉業工人都能順利就業。1815-1850年失業工人占全國勞動力的12%。[9]1848年，英國完全失業的人數達到400萬人，到1975年英國失業人口己有100萬人，1980年達到150萬人， 1982年增至300萬人。[10]1999年，英國失業率達到8.1%。失業工人在此期間飽受折磨，其中很大一部分淪落為貧民，有的甚至成為街頭乞丐，一些人也不得不進入貧民窟接受院內救濟，最終失去自由並飽受肉體和精神的雙重折磨，被迫改造為政府認為的“勤民”。這些現象一直持續到20世紀中後期才得以緩解。
20世紀六七十年代，英國福利國家製度建立，住房和稅收補貼在一定程度上緩解了工人的生活壓力。然而，在福利製度下，低收入者很難逃脫“貧困陷阱”。原因在於，每當他們增加一份收入，其福利待遇就會隨之降低，很大一部分收入會因此流失。1986年，英國有29萬個家庭的收入每增加一份，就有77%到99%的家庭會因稅收的增加或福利的減少而遭遇損失；到1993/94年處於這種狀況的家庭上升到了64萬個。[11]所以即使受到政府幫助，工人階級的貧困也依然得不到根本改變，這支人群也就成了英國社會貧困的主流。
2.1.2 未成年人貧困
工業化導致勞動力的短缺，致使大量未成年人為了生計而擠進勞動大軍的行列。到19世紀，未成年人已經成為很多工業部門特有的勞動力，棉紡織部門大量使用童工，他們是工人家庭維持生計的重要來源。兒童教育、健康、平等等問題普遍被忽視，大部分未成年人都過著極度貧苦的生活。據記載，在就業的10-14歲的童工中，男孩通常從事農業雇工、信差和農場仆役，少數上煤礦工作，承受著與年齡極不符的重擔。女孩大多則從事服務業，諸如侍從、保姆和農場仆役等。[12]
20世紀中後期，隨著絕對貧困的逐漸消失與政府對貧困問題的廣泛關注，兒童的貧困統計問題引起關注，除了物質以外，尤其更加關注兒童的教育問題。這一時期，研究者發現，在英國，兒童的貧困率遠遠高於其他類型的貧困。1968年，大約12%的兒童處在貧困線以下，一些適齡兒童無法按時接受教育，或是營養嚴重不良等，其中65%的貧苦兒童發生在雙親工薪階層家庭之中，16%發生在沒有工作的雙親家庭中，4%發生在有工作的單親家庭中，15%發生在沒有工作的單親家庭中，到了20世紀90年代末期，這些數據分別變化為37%、20%、9%、34%。[13]從70年代開始，低收入群體的兒童比例有所上升，兒童取代退休老人成為相對貧困率最高的群體，之後一直呈上升趨勢。直到90年代，貧困率約為27%，大概410萬未成年人的家庭都處於貧困線以下，16歲以下的未成年人中有6.4%要依靠社會救助生活，此時政府社會救濟金的一半都花費在了單親家庭的兒童之上，英國成為發達國家中兒童貧困率最高的國家。
2.1.3 老人貧困
英國維多利亞時期老人人口已經十分龐大。1861年，65歲及以上的人口有93.2萬人，占了總人口的4.6%。到了1891年，約有140萬，比例增長到4.7%，其中80萬人在70歲以上。[14]當時節儉的工作族們通常將私人儲蓄、互助會或者工會作為以後養老金的來源，但結果往往是老無所養，被迫接受舊濟貧法的援助。1891年對老年人口的調查。當時，60歲以上的老人有2，145，480人，其中286，868人是赤貧人口，貧困率為13.4%。在60歲以上的人口中，年齡越大的貧困率越高，60-65歲、65-70歲、70-75歲、75-80歲85歲及以上人口的赤貧率分別為5.3%、10.9%、18.6%、26.1%和30%。
直到20世紀之初，英國每年依然有近26%的老人接受政府救濟，少數可以靠家庭儲蓄生活，一部分隻能依靠親人，當時院外救濟中教會和慈善機構都起到了重大作用，住房、食物和醫療救助大大降低了寡居老人的死亡率。老人的貧困狀況一直持續到20世紀中期，且伴隨著老年人口的增長不斷上升。到1993年，英國已有1600萬老年人，占總人口的18%；1996/7年，領取養老金的老年人口中有22%的人都生活在貧困線以下。當然，此時的老年人實際上已有了政府的老年補貼，相對於維多利亞時期來說大為改善，但隨著貧困線標準的上調，老人的貧困率依然驚人，尤其是寡居的女性，年老時除了政府補助外，基本沒有其他的收入來源。值得指出的是，雖然老人貧困率一直較高，但老年人是自70年代以來在政府扶貧過程中減貧最為明顯的群體。
2.2 二戰後美國貧困狀況
美國對貧困問題的研究要晚於英國，大約在20世紀50年代才出現官方的貧困統計。據統計，到了上世紀末，40%的貧困家庭有自己的房產，70%的貧困家庭有車；27%的貧困家庭有兩輛以上的車；97%的貧困家庭有彩色電視機。[15]自60年代以來，依據標準，美國總體貧困徘徊在10%-15.2%以內，由於貧困標準的上調，人們實際生活質量並不低。即便如此，家庭結構變化以及曆史問題造成的兒童貧困、少數民族的貧困以及部分地域的貧困，依然觸目驚心。
2.2.1 單親女性戶主家庭兒童的貧困
美國兒童貧困和老人貧困問題最為嚴峻，兩類加起來幾乎要占美國貧困人口的一半，其中兒童貧困率更高，貧困兒童主要來自於單親女性戶主家庭和少數民族家庭。20世紀六七十年代，美國社會家庭結構發生了重大改變，社會離婚率和未婚生育率增長迅速。
不難看出，1959-2001年18歲以下兒童數量徘徊在6，000萬-8，000萬之間，其中貧困兒童一直在2，000萬左右波動，占總數的1/3。值得注意的是，單親媽媽家庭數量一直呈上升趨勢，到2000年幾乎達到2，000萬；而在1965-1990年期間，18歲以下的貧困兒童數量與單親媽媽家庭數量幾乎重合，其中貧困單親媽媽家庭占總家庭一半以上，這說明至少有一半以上的貧困兒童源於單親母親家庭。不幸的是，1959-2001年間，單親媽媽家庭還在不斷上升，由1959年的574.1萬增長到1975年的1062.2萬，幾乎翻了一番，貧困率也由24.1%增長到了51.4%，於1978年達到58.5%，成為曆史最高值。之後，未成年人貧困率持續30多年都在50%以上，單親媽媽家庭也快速攀升。可見美國兒童的貧困並非短暫的，而是持續性的貧困。
2.2.2 少數民族的貧困
美國是一個多種族的國家，少數民族主要由黑人，亞裔人和說西班牙語的拉丁裔人組成。長期以來種族歧視影響著美國的社會安定，是美國最持久、最嚴重的社會問題。
種族歧視引發的少數民族貧困對他們的生活造成巨大影響。在就業方麵，少數民族多從事白人不願意從事的工作，失業的白人也比黑人更容易找到工作；在教育方麵，少數民族受教育的程度很低，往往連高中都難畢業；在社會福利方麵，黑人和拉美裔人分別有38%和24%無醫療保險，而白人隻有14%。[16]根據統計，1959年至2003年，少數民族的貧困率一直高於總體貧困率，而白人貧困率一直在下降。1980年以前，黑人的貧困率幾乎是總貧困率的3倍左右，1959年黑人的貧困率高達55.1%，白人僅為18.1%，低於全國貧困率22.4%。[17]1980年以來，受政府政策的影響，黑人福利方麵有了改觀，貧困率有所下降，下降幅度大於拉美裔和亞裔民族，但其絕對數還是很高。期間，幾乎1/4的拉丁美洲裔美國人生活在貧困線以下，其貧困率由1975年的26.9%上升到1993年的30.3%，是全國貧困率的2倍（15.1%），作為美國最大的少數民族人群（占美國總人口的12.5%，2000）。[18]相比前兩個少數民族，亞裔是美國少數民族貧困率較低的人群，這是因為亞裔人群相比其他少數民族更加注重教育，勤勞的本性也使得他們更容易找到工作。然而，1990-2000十年間，亞裔人群的貧困人口至少有一半的人沒有公共福利。例如1999年，亞裔人群生活在貧困線以下的有17.6%，就有10.4%無力享受公共福利。另外，亞裔的住房也很擁擠，常常是一大家人擠在一間屋裏，雜居現象十分普遍。