4.1 不完備法律下美國金融監管的發展變遷
美國金融製度是世界上公認的比較完善、規範和有效的金融製度。美國金融監管製度的變遷和演進是世界金融業發展的一個有代表性縮影；美國金融製度的變革和發展趨勢在一定程度上預示著世界金融業發展的方向。但在美國金融市場上，信息不對稱問題廣泛存在，經濟的迅速發展和金融工具的不斷創新隱含著法律的高度不完備性，同時，美國一直沿襲的判例法，在法律高度不完備的情況下它在保證執法的有效性方麵具有很大的局限性103.
美國的金融監管體係的發展與英國道路完全不同，美國的金融業並沒有經曆一個自律健康發展的階段。美國的金融監管曆史發展可以分成下麵幾個階段。
4.1.1 20世紀30年代大危機前的美國金融監管體係
20世紀前，美國商業銀行發展迅速，非銀行金融機構的發展相對遲緩，且以保險機構為主104.1781年，美國大陸會議為了資助戰爭，通過一項法令，批準在美國建立第一家商業銀行——北美銀行。1784年紐約銀行和馬薩諸塞州銀行也相繼問世。之後，美國銀行業進入一個快速發展期，1784年到1800年，銀行數從3家發展到28家，隨著各州立銀行的發展，它們發行的銀行券的種類和數量越來越多，這不僅造成了貨幣流通的混亂，而且更為嚴重的是眾多銀行因濫發銀行券卻無力兌付而遭受擠兌破產。美國公眾要求統一貨幣，克服銀行業混亂局麵，於是美國聯邦銀行介入銀行領域，1791年，美國聯邦政府批準成立
第一銀行（即第一合眾國銀行）。但第一銀行的存在觸犯了州及農民利益集團的利益，州銀行反對第一銀行限製其銀行券發行及其自由經營，農民指責它偏重工商業貸款，從而聯合起來批評國會授權設立國家銀行違反憲法，使得1811年期滿後未獲重新注冊。此後的1811年至1816年期間州銀行繼續泛濫，銀行家數由1811年80家迅速增加到1816年的246家，由此引發貨幣混亂、通貨膨脹及兌付危機。為應對這種危機，1817年第二銀行（即第二合眾國銀行）經聯邦政府注冊而成立。但由於法律程序上的不充分，第二銀行的合法地位一直受到別人質疑。至1836年，其結果是與第一銀行一樣自動終止。為了消除貨幣混亂的局麵，同時在法律上掃除國家統一管理貨幣的障礙，1863年美國國會通過了《國家通貨法》，後經1864年少量修訂，重新頒布為《國民銀行法》（The National Banking Act）。根據該法，聯邦政府在財政部內設置了貨幣監理署，負責發放國民銀行執照，專門行使對國民銀行的監管職能。《國民銀行法》是美國第一部統一管理全國銀行業和金融業的法規，確立了聯邦政府對銀行業監管的權威。標誌著建立美國金融管理體係的發端，至此，美國的貨幣製度、銀行製度和監管製度出現了重大轉折。貨幣監理署的成立使美國曆史上首次有了銀行監管的聯邦專門機構，為美國雙軌多元化的銀行監管體係的形成奠定了基礎。同時，《國民銀行法》規定對國民銀行的監管要求，如貸款、投資、經營地域、準備金等限製，形成了美國以銀行業安全為重心的規範化監管的初步輪廓。
該法律的出台保證了金融過程的安全，但過於嚴格的規定同時也造成整個銀行係統的彈性不足，容易導致經濟周期的不同階段將交替發生通貨膨脹或緊縮，從而加劇經濟的波動。自國民銀行製度建立以後，美國差不多每十年就發生一次金融危機，直到1907年的金融恐慌之後，美國國會批準成立全國貨幣委員會，專門研究美國貨幣和銀行製度改革。依據貨幣委員會的研究，於1913年確立《聯邦儲備法》，以此法為基礎，美國建立了獨特的中央銀行體係——聯邦儲備體係。聯邦儲備體係標誌著美國進入了管理貨幣的時代，銀行監管也從單純的安全管理過渡到貨幣信用管理。但由於法律的不完備性，聯邦儲備體係的監管職能也難以在法律賦予的職權下形成有效的監督，這種不完備性主要表現在聯邦銀行體係的監管隻限於成員銀行，而且對於銀行經營活動的管製未超過《國民銀行法》的範圍，大量州銀行及儲蓄機構遊離其權限之外，使聯邦儲105關於法律與金融發展之間相互關係的探討， La Porta、Lopez-de-Silanes、Shleifer和Vishny（以下簡稱LLSV）從投資者權益保護與金融的關係出發研究法律與金融的關係。他們設計了若幹指標，主要是外部股東與債權人的權力在法律上能夠得到來自企業內部（經營者和大股東）的多大程度的保護，以及49個國家在法律執行上如何有效等。這些指標體現了保護投資者的程度、法律執行的質量等變量與資本市場的發達程度、股票市場的相對規模、上市公司的數量、首次公開發行上市的活躍程度、股東持股的分散化等變量之間具有很強的正相關性（LLSV，1997，1998）。La Porta，R。， F。 Lopez-de-Silanes， A。 Shleifer and R。W。 Vishny， 1997， Legal Determinants of External Finance， Journal of Finance， 52：1131-1150.La Porta，R。， F。 Lopez-de-Silanes， A。 Shleifer and R。W。 Vishny， Law and Finance， Journal of Political
蓄體係管理貨幣信用的作用有限，同時成立聯邦儲備體係最初隻是出於控製貨幣供應量的考慮，《聯邦儲備法》並沒有賦予它執行反周期的貨幣政策目標以及開展公開市場業務和行使最終貸款人等中央銀行職權，這種法律的不完備性使聯邦儲備體係麵對30年代的金融危機時，既不能通過有效的銀行監管預防30年代大危機的爆發，也不能行使足夠的貨幣政策權力去緩解或解除大危機的災難。
4.1.2 20世紀30年代大危機之後金融監管的轉變
從嚴格意義上說，在30年代大危機之前，政府不存在對證券市場的監管。美國證券交易起源頗早，早在十八世紀中期就有商人專門從事買賣證券，並在1792年5月簽訂了著名的“梧桐樹協議”（Buttonwood Agreement）。由於券商為了自身利益沒有自律，導致證券市場過度投機，股市無法支撐，導致了1929年的崩盤。
1929-1933年全麵而深刻的大危機對美國的金融製度造成了嚴重的衝擊，股市崩盤，迅速造成銀行業的危機，美國銀行大量破產倒閉，貨幣信用製度和證券市場瀕於崩潰。經過30年代的大危機之後，人們對自由競爭的金融市場的優點產生了懷疑，認為法律的不完備，以及金融監管的不力，會使金融體係具有內在的不穩定性。同時銀行體係的脆弱帶來了巨大的負外部性，會使當時蕭條的經濟形勢更加雪上加霜，公眾、金融業及政府都產生了強烈的製度變遷的動機，希望能有一種新的製度安排來維係銀行體係的安全和穩健，避免銀行連鎖倒閉帶來的負外部性就成了這一次製度變遷的最大收益。為確保公眾對全國金融體係和貨幣供應的信心，政府金融監管的主導思想也發生了根本的轉變：從主張自由競爭和政府的不幹預，轉向限製金融業過度競爭，保障金融業的穩健經營，也即在加強立法以彌補法律的不完備的同時，引入政府的金融監管，以避免由於法律的不完備造成金融的動蕩，妨礙金融的發展105.在這種背景下，新上任Economy，1998，106：1113-1155. La Porta，R。， F。 Lopez-de-Silanes， A。 Shleifer and R。W。 Vishny， 1997，Legal Determinants of External Finance， Journal of Finance， 52：1131-1150.但Cheffins(2000)通過對英國的20世紀之前的司法製度和證券市場發展的研究發現，雖然當時法律並不規範但並沒有影響證券市場的發展。因為他們通過自律監管體製進行了有效的替代。Brian Cheffins， 2000. "Does Law Matter？： The Separation Of Ownership And Control In The United Kingdom，" ESRC Centre for Business Research - Working Papers wp172， ESRC Centre for Business Research。
106 該法由國會議員格拉斯和斯蒂格爾促成，所以被稱為“格拉斯——斯蒂格爾法案”。
107 美聯儲按照字母順序排出了一係列條例，例如第一項為“A項條例”。對存款利率管製的規則正好是Q項條例。該條例規定，銀行對於活期存款不得公開支付利息並對儲蓄存款和定期存款的利率設定最高限度。後來Q條例變成對存款利率進行管製的代名詞。 的羅斯福總統頒布了一係列旨在徹底改革現行金融體係和貨幣政策的一攬子金融改革措施，力圖重建美國的金融製度。從而開始了美國曆史上最為重要的一次金融製度變遷，通過確立嚴格的銀證分離製度，使美國從以前的混業經營變為分業經營。這次金融改革的主要目標是加強對金融業的監管，以規範銀行業和證券業的經營行為；采取金融業務專業分工製和建立存款保險製度等，以達到穩定金融業和經濟，防範危機的目的。 羅斯福總統為改革金融體係，頒布了一係列的對銀行體製改革的法令。其中最有代表意義的是1933年6月16日通過的《格拉斯——斯蒂格爾法案》（Glass-steagall Banking Act），也稱《1933年銀行法》106.這一法律的基本出發點是基於這樣一種理論判斷，即如果斷開銀行、保險業與證券市場的聯係，危機的循環就可以被打斷，那麼證券市場的危機就不一定會演化成整個國家的經濟危機。該法的確立標誌著美國分業經濟製度的正式確立。《1933年銀行法》第16、20、21、32條款做出了嚴格的分業規定：商業銀行不能進行企業股票、債券等的承銷、承購業務，除了購買政府債券以外，也不能經營證券投資等長期性投資業務；同時，作為證券經紀商、交易商的投資銀行，也不能經營吸收存款等商業銀行的業務。這一分業製度目的是禁止商業銀行涉足高風險的投資銀行業務，以免造成大量的不良資產，危害儲戶利益和整個銀行體係的穩定，形成了以分割銀行業務和證券業務為核心的“格拉斯一斯蒂格爾牆”。《格拉斯——斯蒂格爾法案》是美國金融法上的一座“裏程碑”。它不僅標誌著現代商業銀行——現代投資銀行的分離，也標誌著純粹意義上的商業銀行和投資銀行的誕生。《格拉斯——斯蒂格爾法案》禁止銀行對活期存款支付利息，後來聯邦儲備體係Q條例107又規定定期存款和儲蓄存款的最高利率限製。銀行利率管製避免銀行之間惡性利率競爭，消除了危害銀行業安全的重大隱患。同時該法
108 卡塔琳娜·皮斯托，許成綱：《不完備法律：一種概念性分析框架及其在金融市場監管發展中的應用》，載《比較》，第四輯。
109 但監管太嚴，又會抑製金融創新，R。I。Mckinnon（1973）和E。S。Shaw（1969）分別提出了“金融抑製”與“金融深化”理論，針對許多國家存在嚴重的“金融抑製”現象，他們提出應進行相應的金融自由化改革，解除政府管製。Mckinnon R。I。 Money and Capital in Economic Development。 Washington： Brookings Institution， 1973，pp76-98.Shaw E。S。 Financial Deepening in Economic Development。 New York： Oxford University Press， 1969，pp132-141.
還將國民銀行附設分支機構的批準權力交給州政府，建立聯邦存款保險公司。聯邦存款保險公司承擔聯邦銀行管理機構的職能，負責監管所有投保銀行，從而使整個銀行體係納入聯邦監管網。聯邦存款保險製度是美國的首創，是保護存款人利益和維護存款人對銀行信心的重大創舉。經修訂的1935年銀行法授予貨幣監理署和聯邦儲備體係更多更大的銀行監管權力，建立了聯邦儲備委員會，授予其利用三大貨幣政策工具的權力，使之成為更加獨立和強有力的中央銀行。
《格拉斯——斯蒂格爾法》的出台，更進一步的完善了法律的條文。同時為了消除股市過度投機的影響，國會先後通過了1933年的《證券法》、1934年的《證券交易法》、1935年的《公用事業控股公司法》、1939年的《信托契約法》、1940年的《投資公司法》和《投資顧問法》等一係列法案，逐步形成金融監管製度。美國金融監管的每一次重大改革都是通過法律條文來完成，而每一次法律出台都是為了解決特定的銀行危機所暴露的問題。這說明由於社會的不斷發展，金融發展環境總是不斷的變化，從而進行金融監管的法律總是不完備的108.這種法律的不完備性，假若沒有金融監管機構根據環境進行有效監督，很難保證在新現象新問題出現的時候不出現金融動蕩109.
自30年代法律體係初步完成之後，1956年國會又通過了《銀行控股公司法》（Bank Holding Company Act 1956），堵塞了銀行業控股公司持有證券機構股份來間接從事證券業的漏洞並進一步隔離了商業銀行和投資銀行業務。1956年《銀行控股公司法》在1970年（《銀行持股公司道格拉斯修正案》）得到了進一步的修正。1987年，國會通過了《銀行公平競爭法》（Competitive Equality Banking Act ）堵塞了格拉斯——斯蒂格爾法的另一個漏洞，即通過設立“非銀行業銀行”（Non-Bank Banks）來間接從事銀行業。
美國不斷完善的金融體係雖然在一定程度上穩定了金融秩序，促進了經濟的持續發展，但隨著經濟形勢的變化和金融環境的變遷，美國的金融製度同樣
110 陳柳欽：《美國和德國金融製度變遷分析及其思考》，載於《經濟研究參考》，2005年第75期
麵臨多方麵的挑戰：（1）戰後的美國奉行凱恩斯的廉價貨幣政策，以貨幣供給的超常增長刺激需求，從而形成了長期性、製度性的通貨膨脹。市場利率上升，而銀行利率又受《Ｑ項條例》上限的限製。最終導致銀行資金大量流向金融市場，銀行利潤急劇下降；（2）1933 年實行分業經營的一個重要原因是銀行業控製著整個金融資產的近 60%，是金融業的基礎和主導力量，銀行業的危機必將導致金融危機，甚至整個經濟的危機，因此必須將銀行同高風險的證券市場分離。然而，通過近 70 年來的發展，非銀行的金融業在美國得到了巨大的發展，其所控製的金融資產已由原來的不足 40%上升到目前的 75%以上，而銀行控製的金融資產已不足 25%，銀行安全與金融安全劃等號的時代已經過去了；（3）美國金融業受到外國銀行全麵金融業務的競爭壓力。布雷頓森林體係的瓦解使得金融領域開始向多極化方向發展，美國金融業不再獨霸一方。而《格拉斯——斯蒂格爾法》又使得美國金融業一直處於分業經營的狀態，造成美國銀行規模小，數量多，業務單一，規模效益難以實現，因此麵對歐洲、日本的全能銀行，美國銀行隻能自歎弗如。盡管1933年和1934年證券立法以及成立的“聯邦證券與交易所委員會”（SEC）在當時來說是構成了比較嚴密的證券監管製度，但隨著技術的不斷創新以及隨之而來的金融創新，法律條文的不完備就客觀上要求不斷的對其進行修改。60年代後，國會對證券立法進行了一係列的修正和改革。主要包括：《1964年證券法修正案》、《1968年威廉斯法》、《1970年證券投資者保護法》和《1975年證券法修正案》。110