162 威廉 郭誌滿等：《1870年—1930年間的中國與世界金融市場：——過去的全球化經驗對當前的啟示》，載於耶魯大學金融國際研究中心00-62工作論文
163 Edelstein， Michael， 1982， Overseas I in Age of High Imperialism， Methuen and ew York， p271
7.1 中國金融監管的曆史發展
7.1.1 抗日戰爭前的中國金融市場和金融監管
（一）證券市場及法律監管
中國早期資本市場的發展一定程度上源於在海外留學的中國學者，最早的中國籍耶魯大學畢業生容閎曾於1867年倡議建立股份製的合資鐵路公司，據此，1872年盛宣懷建立了股份製公司——輪船招商局。之後，這種“官督商辦”的股份公司陸續建立，股票市場也開始慢慢形成。162當時的這些公司股票多是售與富有的商人而且不受任何法律的製約，可以說當時的金融監管就是“沒有監管”。事實上當時這些股份公司的股票也很少交易，影響麵比較小。19世紀80年代，上海的《申報》開始刊登這些股票的價格，但是當時並沒有出現一個正式的股票交易所。
中國曆史上第一次股價高漲出現在19世紀80年代。當時可供買賣的股份公司的數量從10家增加到了29家，其中有些股票的價格從1882年到1884年上漲了超過4倍，滿足了投機者的需要。可惜的是從1884年開始，這些股票連續下跌，到1887年為止，大多數公司的股票跌至了股票麵值的一半。這些“上市”公司的數目也降至了12家，而《申報》也不再刊登股票的價格。由於沒有市場的監管，股票的大起大落影響了剛剛萌芽的中國金融市場。以致在此後的20多年裏，中國的金融市場停步不前。163
1891年，駐上海的外國商人在上海開設了中國第一家股票交易所，上海股票交易所。通過和其他交易所的合並，它逐漸發展成為“眾業公所”。隻有會員
164威廉郭誌滿等：《1870年—1930年間的中國與世界金融市場：——過去的全球化經驗對當前的啟示》，載於耶魯大學金融國際研究中心00-62工作論文
165 此前中國也存在一些現代化銀行，但都是外國銀行。
才能從事交易，而在100名會員中，中國人隻占了10個席位左右，交易的也大多是外國公司的股票，國內公司的股票仍然隻在交易所以外交易。1918年，專門交易國內股票的北京中國股票交易所正式成立，1920年上海華商股票交易建立並成為當時影響最大的交易所。然而此時的金融監管法律仍然是付之闕如，沒有一套成型的金融監管法律。1910年左右，中國出現了第二次股市危機。當時很多外國公司都宣稱其在東南亞擁有當時非常重要的橡膠種植園。由於沒有相應的措施管製銀行和錢莊，許多金融機構都通過不同的途徑掌握大量的橡膠股票。股價的大幅下跌使得一半以上的錢莊不得不宣布破產。“如果當時中國存在對公司和金融機構的公布和監管政策，那麼這場危機可能是可以避免的”。164
中華民國建立之後，在1914年頒布了有關證券交易的法律法規，但是並沒有建立起一套行之有效的監管機製，這些法律並沒有得到很好的執行。此時對證券交易所的法律監管更是一片空白，以至於在短短的幾年內上海就出現了上百家證券交易所。接著又在兩年之內銷聲匿跡，隻剩下6家證券交易所。這使政府加強了對證券交易所的監管，上海的華商交易所也提高了其對會員提出的要求標準。
經過半個世紀的探索和發展，到抗戰之前的1935年，上海華商交易所已經發展成為遠東最大的交易所之一，有大約190種股票交易，平均交易額大約在2萬億至5萬億元之間，而且上海華商交易所本身也是一家上市公司。
（二）銀行業及其法律監管
中國古代社會就存在類似銀行的組織，錢莊票號，這些組織盡管起到了類似銀行的作用，但是並非我們所研究的現代化的銀行業。1896年，清政府批準成立第一家銀行——中國通商銀行，1897年通商銀行正式開業。一般認為這是中國現代意義上的銀行業的開端。165
當中國第一家銀行中國通商銀行成立時，中國人對西方銀行了解還不多，對怎樣管理和經營新式銀行更是一知半解，因此，無論在章程還是用人辦事上，都是以英國在華的彙豐銀行為樣板。1896年盛宣懷在向清政府上奏申辦通商銀行時，就明確聲明：“銀行用人辦事，悉以彙豐章程為準則”。通商銀行成立時，
166 陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《中國通商銀行——盛宣懷檔案資料選輯之五》，4、49、50頁，上海人民出版社，2000
167 期間銀行業的發展可參見下表：
1896—1937年中國銀行設立、停業統計表年度 設立銀行數(家) 停業數(家) 現存數(家) 年度 設立銀行數(家) 停業數(家) 現存數(家) 1896 1 1 1921 27 18 40 1902 1 1 1 1922 27 19 48 1905 1 1 1 1923 25 20 53 1906 2 2 1 1924 7 5 55 1907 3 4 1925 9 7 57 1908 4 3 5 1926 7 7 57 1909 1 1 5 1927 2 1 58 1910 1 6 1928 16 5 69 1911 3 2 7 1929 11 3 77 1912 14 10 11 1930 18 6 89 1913 2 1 12 1931 16 6 99 1914 3 1 14 1932 13 4 108 1915 7 5 16 1933 15 3 120 1916 4 3 17 1934 22 4 138 1917 10 9 18 1935 18 156 1918 10 6 22 1936 5 161 1919 16 9 29 1937 3 164 1920 16 14 31
（來源於資料來源：中國銀行經濟研究室編《全國銀行年鑒》（1937年），A7—8頁。）
168全國經濟會議秘書處編《全國經濟會議專刊》，175頁，商務印書館代印，1928
169 參見《全國銀行年鑒》（1937），A10部分
在其製定的章程中也公開表示：“本銀行奏明，用人辦事悉以彙豐為準”。166
中國通商銀行建立之後，在辛亥革命之前，中國的銀行業發展緩慢，截至1911年國內隻有7家銀行。推翻滿清政府，民國建立之後，中國的銀行業也有了一個巨大的發展。167
當時的國民政府認為，認為“金融之於國家，猶血液之於人身，未聞血液渾濁而人身壯健者也，未聞金融紊亂而國家富強者也”，“欲期整頓金融，先應規定銀行製度，厘定統一幣製，整頓紙幣辦法，斯為急務”168.
在抗日戰爭以前的中國銀行業體製，可以以1927年為界分為兩個階段。如果以1927年以後的銀行業與此前的銀行業進行比較，就會發現，其中最大不同，是銀行體製方麵發生了相當大的變化。這些變化最直接的外在表現，是形成了以中央銀行為首的國家銀行和地方銀行、專業銀行等的不同銀行組織體係（盡管這種組織體係僅僅是初步形成），以及一係列有關銀行業法律法規的頒布和金融領域中的種種變動如幣製改革等等。到抗戰開始前的1937年，全國共有銀行總行164家，分支銀行共1627家，銀行業從業人數達28878人。169
170 參見《普通銀行法草案具體說明》，載《馬寅初經濟論文集》第1集，商務印書館，1932
171 當時的人民銀行沒有司局的設置，僅設有5個處。
172 陳建華著：《中國金融監管模式選擇》，59頁，中國金融出版社，2001
從銀行業的監管角度來說，這時期製定頒布的銀行法律法規較多，但最重要的是1931年頒布的《銀行法》。它與1908年頒布的《銀行通行條例》和1924年頒布的《銀行通行法》，共同構成近代中國銀行業法律法規演變的三個階段。也就是說，從銀行法律法規內容變化的這一側麵，可以發現晚清、北洋和南京政府時期中國銀行業演變的某些軌跡和這期間中國銀行業快速發展的原因（注：這三部銀行法可參見《全國銀行年鑒》（1934年）第五章“銀行法規”部分。
1931年頒布的《銀行法》共51條，與1908年《銀行通行條例》的15條、1924年《銀行通行法》的24條相比，首先在數量方麵有了明顯增加。據主持製定《銀行法》的著名學者馬寅初介紹，他是從7個方麵確定這部《銀行法》的立法原則的，即營業範圍的確定；銀行資本的充實；助長穩健的經營；保護儲戶的利益；監督調劑銀行業；防遏不當的競爭；謀取銀行的改善和進步。170
7.1.2 新中國金融監管的曆史發展
1948年12月1日，中國人民銀行成立伊始，即以國家金融監管機關的姿態出現。1950年11月經過政務院批準的《中央人民政府中國人民銀行試行條例》，規定在總行設立檢查處，171專門負責對金融業的監督管理職能。但是在整個計劃經濟時代，與計劃經濟體製相適應，從全社會來說，金融隻是計劃部門的配角，隻是財政部門的出納，整個金融處於高度壓抑的狀態。172
真正意義上的金融監管是與中央銀行製度的產生和發展直接相關的。也就是說，中央銀行製度的普遍確立是現代金融監管的起點。從這點上說，中國真正意義上的金融監管是從1984年中國人民銀行專門行使中央銀行職能開始的。如果分階段來看，改革開放以來中國金融監管的改革和發展大體經曆了以下幾個階段：
第一階段（1984年-1992年）：早在1982年中國人民銀行設立了金融機構管理司，負責研究金融機構改革，製定金融機構管理辦法，審批金融機構的設置和撤並，後來該機構又分設出條法司、非銀行金融機構管理司和保險司，原來的金融機構管理司改稱為銀行司，另外成立了外資金融機構管理司。1983年9月，國務院下發《關於中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，決定由
173 史福厚：《金融監管導論》，53頁，中國商務出版社，2004年2月
中國人民銀行專門行使中央銀行職能，集中力量進行金融宏觀調控與管理，研究和製定金融方針政策，這標誌著中央銀行的確立。1986年1月，國務院發布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，提出中國人民銀行依法對金融機構進行登記、核發經營許可證和辦理年檢，這是中國第一部有關金融監管的法律法規。這一時期的中國金融監管主要依靠行政手段來管理金融。中國人民銀行從經營與監管合一轉變到放棄經營功能，成為一個獨立的金融監管主體。
在新的金融監管體製的建立之前，為了創造新的金融體係，國有銀行已經開始逐步建立。早在1979年2月，國務院決定恢複中國農業銀行，1979年3月，中國銀行正式成為國家外彙外貿專業銀行；1979年8月中國人民建設銀行從財政部獨立出來；1984年1月1日，中國工商銀行脫離中國人民銀行設立獨立的銀行。至此，正式確立了工農中建四大國有銀行，這四家銀行分別承擔了工商信貸和城鎮儲蓄業務，農村金融業務、國際結算和外貿信貸，基建貸款等業務。173
這一時期的金融經營和金融監管基本上是混業經營和混業監管。如1986年重新組建的交通銀行，其核定的業務領域非常廣泛，包括本外幣銀行業務，保險，證券，投資，房地產等等，基本上是一個混業的全能銀行。而同年成立的中信實業銀行也被批準了類似的經營範圍。到90年代初，混業經營的模式全麵推開。而此時的金融監管的部門也隻有中國人民銀行一家，對所有的金融領域實行統一的混業監管。
第二階段（1992年-1998年）：從1992年開始，中國金融機構不斷增多，證券市場開始發育、信托機構大量湧現，銀行和保險業的競爭日趨激烈，國內金融市場出現了宏觀金融失控和金融秩序混亂的狀況，金融監管的重要性逐漸提高，而混業經營，混業監管的弊端也暴露無疑。
1995年《中華人民共和國中國人民銀行法》頒布實施，首次以國家立法的形式確立了中國人民銀行作為中央銀行的監管職能。在此之前，為了管理好經濟中信用擴張的風險，中國開始逐步實行了分業監管的體製，1992年10月，中國將證券監督管理職能從中國人民銀行分離出來，成立中國證券監督管理委員會，依法對全國的證券市場進行統一監管；1993年12月，《關於金融體製改革
174 第五條規定經營商業保險業務，必須是依照本法設立的保險公司。其他單位和個人不得經營商業保險業務；第九十一條規定同一保險人不得同時兼營財產保險業務和人身保險業務。保險公司的業務範圍由金融監督管理部門核定。保險公司隻能在被核定的業務範圍內從事保險經營活動。
175史福厚：《金融監管導論》，55頁，中國商務出版社，2004年2月。關於中國分業經營格局的形成，後麵章節還將詳細論述，此處不再多談。
的決定》提出，中國要轉換中國人民銀行的職能，強化金融監管，並對銀行業、證券業、保險業實行分業管理。這確立了中國分業監管體製形成的政策基礎。1995年的《中華人民共和國商業銀行法》第43條規定，商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和股票業務，不得投資非自用不動產，不得在境內從事向非銀行金融機構和企業投資。同年頒布的《中華人民共和國保險法》也在第5條，第91條規定了分業經營的原則。1741998年11月，中國保險監督管理委員會成立，對保險業進行監管的職能從中國人民銀行中分離了出來。
這一時期，中國的金融監管形成了銀行業、證券業、保險業分別由中國人民銀行、中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會分業監管的框架。175
第三階段（1998年-2003年）：從1998年開始，在亞洲金融危機發生後，中國吸取他國的經驗教訓，強化了對中國金融監管體製的改革。1998年，在商業銀行和人民銀行與所辦證券公司、保險公司、信托公司等經濟實體徹底脫鉤，銀行、證券、保險和信托實現分業經營的基礎上，中國對中央銀行實行大區分行製的改革，取消了省級分行的管理，而設立九大區行外加二十一個地方監管辦，總行也按境內外、表內外、本外幣、現場非現場監控融為一體的思路重新進行了調整。時隔不久，2001年人行依據“管監分離、集中監管”的思路，在原監管一司及二司之外，設立新的銀行管理司，調整了監管一司、監管二司的職能和非銀司和合作司的機構設置，中國人民銀行總行監管司由原來的4個增加為5個，監管組（處）由原來的34個調整為42個，其中設監管組28個，分行、營業管理部、監管辦事處、省會城市中心支行的機構和監管職責也進行了調整。新的監管體製對突出監管重點起到了一定的作用。
這一時期監管的發展主要在於人民銀行內部的調整和組合。
第四階段（2003年至今）：2003年，中國成立了中國銀行監督管理委員會。中國銀行監督管理委員會下設16個局級部門，其中，銀行監管一部、二部、三部、非銀部、合作部主要由原人行主管國有銀行的銀行監管一司、主管股份製
銀行的銀行監管二司、主管市場準入的銀行管理司、主管信托公司和財務公司的非銀行金融機構監管司、主管農村信用社的合作金融司組成。除上述幾個部門之外，其他部門以原中央金融工委的工作機構為主組成。至此，中國人民銀行專注於貨幣政策的製定和執行，不再承擔有關金融監管職能。中國銀監會、證監會和保監會分工明確、互相協調的金融分業監管體製最終確立。
從上可見，隨著中國金融改革的深入和金融形勢的變化，在金融監管專業化趨勢的要求下，中國相應地進行了金融監管的改革和監管機構的改革和調整。在這個過程中，逐步建立和完善了中國的金融監管法律框架。《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》、《關於懲治破壞金融秩序犯罪的決定》以及《外資金融機構管理條例》等金融法律法規的出台，使中國金融監管逐步走上了依法監管的軌道。目前，中國已經建立和完善了金融監管的組織體係，確立了各行業的金融監管主體，充分參照和借鑒國際金融監管規則，改進金融監管方式，針對潛在的和已經暴露的金融風險采取了一些防範和化解措施。這些都是中國金融監管專業化進程中所取得的顯著進展。
7.2 中國當前金融監管體製的形成及主要框架
7.2.1從低級混業到分業經營——分業監管體製的形成
中國金融監管的發展已如上述，下麵就改革開放以來中國分業監管金融體製的形成再詳細論述如下。
（一）銀行監管體製的形成
1978年後，隨著四家專業銀行的設立，專業銀行之間逐漸形成了自主經營、合理競爭的局麵。中國人民銀行的金融監管重點，主要是監督、檢查四家國有專業銀行執行國家金融政策、業務分工和規章製度的狀況，並與金融投機和金融犯罪作鬥爭。
1986年1月7日，國務院發布了《中華人民共和國銀行監管暫行條例》，對中央銀行、專業銀行和其他金融機構的基本職責、組織機構、業務範圍以及分支機構的增設、變更、撤銷等都作了明確規定。中國人民銀行依法對金融機構進行登記、核發經營許可證和開始辦理年檢。這個條例實際上是對銀行和其他
金融機構進行管理的一個過渡性法規。由於金融業務發展迅速，原有的專業銀行和新設立的商業銀行紛紛要求增設新的分支機構。人行本著“統一規劃，合理布局，方便客戶，講求實效，保證安全”的原則，嚴格按程序審批，加強了對銀行機構的管理，並對一些擅自設立銀行機構、擅自更改機構名稱和變動機構地址的違規單位進行了清理整頓。
在建立社會主義市場經濟體製的過程中，不斷出現金融機構之間聯手炒作或相互串通現象，引發了多種形式的金融混亂。1993年12月25日，國務院《關於金融體製改革的決定》指出：要轉換中國人民銀行的職能，強化金融監管，並對證券業、保險業、信托業和銀行業實行分業管理的原則。中國人民銀行因此調整了金融監管機構的設置，各分支行業相應成立了金融監管機構，加強了對金融機構的分業管理。1994年8月5日，中國人民銀行下發了《金融機構管理規定》，對金融機構設立的條件和原則、金融機構申請的權限和程序、許可證管理、資本金或營運資金管理、法定代表人及主要負責人任職資格審查、金融機構的變更、金融機構的終止以及對金融機構的年檢和處罰等方麵都作了明確的規定。
為了適應新的金融管理體製，建立以“自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自求平衡、自我發展”為基本內容的商業銀行運行機製，促進銀行業的持續、穩健發展，1994年2月，中國人民銀行製定了《商業銀行資產負債比例管理考核暫行辦法》。按照金融機構的資本以及負債製約資產總量和結構的原則製定了商業銀行以及城市信用社、信托投資公司的資產負債比例指標考核體係，為非現場監督提供依據，建立了統一的安全性、流動性和盈利性標準，以提高金融機構的經營管理水平。1997年1月，對商業銀行登記金融機構實施本幣和外幣、表內業務與表外業務的合並監管。從1998年1月1日起，取消了商業銀行貸款規模管理，對所有商業銀行實行完全的資產負債比例管理。