在人類早期曆史中，國家的形成標誌著社會權力組織高級形態（相對於氏族權力組織來說）的出現。隨著國家的發展，其權力統製、覆蓋的地域空間範圍會逐漸擴大。而隨著國家所統製的地域空間的不斷擴展，不斷複雜化，權力形式在地域空間上也會出現相應的結構特點，出現一種與中樞權力配合、對應的“地方”權力形式。權力在地域空間中的布局、配置，同樣是後日所建立的“行政區劃”的基礎。不過“地方權力”在早期國家中不可能很快便以成熟的形態出現，而隻是表現為一種與原始氏族權力混合的初步形態。關於地方權力的形成與演變，是國家理論的重要組成部分，也是曆史政治地理的重要內容。本文依據學術界現有的對商代甲骨文材料研究的成果，試談對商代地方權力形態的幾點看法。
權力在空間的布局，落實下來就是掌握權力的人員（官員或封君）的布局，地域有多大，這些權力人員的分布範圍也就有多大。由於國家地域本身的不均衡性，決定了權力布局輕重的不均衡性，進而決定了權力人員屬性的不均衡性。根據《尚書酒誥》與周初大盂鼎銘文的記載，商朝曾有內服、外服兩套權力人員的係統，有學者直稱為兩套“職官係統”。這兩套職官係統正是內服、外服兩個地域的反映。內服是商人的“本土”，是商王朝的基本的、核心的政治區域，有一批內服官僚，大盂鼎銘文將這批官僚稱作“殷正百辟”。內服區大體類似後來所稱的“王畿”。外服區主要是在商朝擴土的過程中形成的，外服的權力人員在大盂鼎銘文中稱作“殷邊侯田”。
在商朝內服的“百僚庶尹”（《酒誥》）中，職事官員占有不小的比例，他們的職責主要是為商王辦理各類行政事務，“王官”的色彩很明確。王官隊伍的形成壯大是國家組織發展的一個重要標誌，在商國家組織中，王官的發展當然首先是在內服。在商朝的外服，“侯、甸、男、衛、邦伯”（《酒誥》）即封君的形式占著主要的地位，但王權的地位不可能因分封的形式而完全消亡。在正常的分封秩序之下，外服封君不會擁有完全獨立自主的權力。隻有在王權衰微的情況下，諸侯才可能有獨立自主的權力，才會出現“政出家門”的情形，但那是分封秩序崩壞之後的非正常現象。
從甲骨文材料可以看出，商代外服的形成是經由了收服歸屬方國、派駐軍事守衛、農田牧場開發等不同過程，從而形成不同類型的“地方”權力。不過，在這些不同的過程中，王權都是主導因素。在外服各類“地方”權力建立之後，商王的中樞權威也依然存在。
向外服的軍事派遣以卜辭中的“侯、伯”為代表。早期的“侯”是駐在邊地保衛商朝的主要武官，行軍事職責，為最早開赴邊地者，其武力強，地位重。他們有一個從職官發展成為諸侯的過程。外服地域的形成，多半是軍事當先，是“啟土”的第一步。
然而，經濟開發盡管可能稍後，卻是該地域是否成為穩定領土的決定性活動。農牧業是對土地依賴性最強的經濟活動，農牧業區的拓展，是農業國家領土擴展的內在動力。一片片農田牧場土地的占領與開發，比軍事要地的占領，更具有深刻的社會意義。在甲骨卜辭中，與農牧業地理有關的材料很多，為我們認識殷商農田土地分布問題提供了許多線索。
卜辭記錄的不少農業區都屬於外服地域。關於外服農田之開辟，從“田”官的派遣與“裒田”等活動可以確證。由於外服的農田於殷商國家十分重要，有“新經濟開發區”的意味，商朝曾采取一係列技術與行政措施來推動外服農田以及牧場的穩定發展。外服職官名稱中的“田”“牧”都已在卜辭中讀出。他們正是被派駐外服地方從事農墾或放牧的職官。卜辭記被商王派駐某地職官時，常在職名前加上“在某（地名）”的定語，如：“才（在）龐田”（《屯南》2409）、“才（在）義田”（《屯南》2179）等。“在某田”即在某地督事農墾。
在外服地區的農田，甚至包括諸侯境內的一些農田，都受著王權的不同程度的控製。一些類似製度性的措施如“省田”“告”等都體現了商王在外服地域的權威。“省田”，即商王或商王委派職官去巡視農田，如“貞王往省牛於敦”（《合集》11171），“貞呼省牛於多奠”（《合集》11177），“王往省”是商王親自前往，“呼省”是派員前往。甲骨刻辭中“省田”的記錄很多，粗略統計有187版，238條，[注釋1]算是一項很頻繁的活動。刻辭中的一些用語諸如“告”“呼”“令”，也反映了在外田官履行王命的性質，如“令禽裒田於京”（《合集》9473），“令”字表明是商王向禽命令赴京地行農事的。