武帝撒手西歸，留下的不僅是一位不諳政事、尚需大臣輔弼的少年天子，也留下一個政治上充滿了危機、經濟上千瘡百孔、社會上動蕩不安的龐大帝國。盡管在武帝晚年已經充分認識到這一問題的嚴重性，頒布了著名的“輪台詔”，企圖改弦易轍，思富養民，並且迅速取得了一些積極的效果。然而，已到暮年的武帝畢竟是來日無多，要想在短時間內就盡革積弊，重現昔日大漢王朝的輝煌，隻能是一種良好的願望，具有幾十年豐富統治經驗的武帝，自然不會如此簡單地認識或處理這一複雜棘手的問題，而是把最終實現政策轉變的希望，寄托在晚年親自遴選的輔政大臣霍光的身上。
昭帝即位後，大將軍霍光集大權於一身，其如何施政，自然成為朝野內外萬眾矚目之事。霍光早年侍從武帝身邊二十多年，對武帝統治晚年的弊病當有深刻了解，史稱昭帝之時“承孝武奢侈餘敝師旅之後，海內虛耗，戶口減半，光知時務之要，仍輕徭薄賦，與民休息。”所謂“海內虛耗，戶口減半”之說，其中難免有史家誇大之成分，但武帝身後局勢相當嚴峻，確是一個不爭之事實。霍光遵從先帝遺訓，繼續推行武帝晚年欽定的“輕徭薄賦，與民休息”的政策，不僅包含了武帝對霍光的殷殷之期望，也是“時務之要”所決定。
始元元年（前86）閏九月，霍光以昭帝的名義遣派“故廷尉王平等五人持節行郡國，舉賢良，問民所疾苦、冤、失職者。”遣派使者巡行郡國，查問民情，雖是漢王朝的慣例，但一般均遣派官秩較低的謁者或博士充當皇帝使者，如文帝十二年（前168），“遣謁者勞賜三老、孝者帛人三匹，悌者、力田二匹，廉吏二百石以上率百石者三匹，及問民所不便安”；武帝元狩六年（前117），“遣博士（褚）大等六人分循行天下，存問鰥寡廢疾，無以自振業者貸與之。”而此次出行則一改慣例，以曾任廷尉的高官王平等人充當皇帝使者，持節巡行郡國，巡行之重點又放在考察民情、賑濟窮苦與恢複農業生產之上，足見霍光對昭帝即位後首次遣派使者出巡之重視。特別是在經曆了武帝晚年，民間百姓罕見謁者、博士巡行風俗，反倒常見直指繡衣使者持斧鉞交錯道路，奔波於郡國之間督捕“盜賊”的場麵後，這次看似尋常的巡行就更顯得尤為及時與必要。雖然從現有的史料上還無法斷定此次巡行是否與五年之後舉行的鹽鐵會議有著必然之聯係，但從所“問民間所疾苦”來看，與鹽鐵會議討論的宗旨確實有相通之處，至少是為鹽鐵會議的舉行先期進行必要的“輿論”準備工作。
除遣派使者察視民間疾苦外，霍光還采取了一些切實可行的措施用以賑濟貧民，恢複與發展農業生產。始元二年春三月，朝廷再次遣派使者“賑貸貧民無種、食者”。三月正值春耕時節，貧苦之民地無五穀之種可播種，家無食糧可度日，其處境之艱辛可想而知。政府采取賑濟或借貸的方式援以穀種與食糧，對於嗷嗷待哺的貧民來說確實是一種仁政。到了秋八月，由於災害頻仍，收成欠豐，霍光又以昭帝的名義頒詔曰：“往年災害多，今年蠶麥傷，所賑貸種、食勿收責，毋令民出今年田租。”免收田租，雖然是有漢以來經常實行的一項惠民政策，一般都是出於某種具體之原因，而且多在局部區域內免收：如“漢二年（前205），蜀、漢民給事勞苦，複勿租稅二年”，就是出於軍事之目的；高祖十二年（前195），劉邦錦歸故裏，“以沛為朕湯沐邑。複其民，世世無有所與”，是對龍興之地父老鄉親的特殊恩典；文帝三年（前177），“因幸太原……複晉陽、中都民三歲租”，武帝元封五年（前106）詔曰：“朕巡荊揚……所幸縣毋出今年租賦”，就是由於皇帝巡行所過之故，等等。但在全國範圍免收當年田租畢竟少見，文帝前十三年（前167），因“勸農之道未備”而再頒重農之詔，“其除田之租稅”，則是昭帝之前僅見的全國性免收田租之記載。始元二年“毋令民出今年田租”，其直接原因雖然是為賑濟受災多年之貧民，但從中已經透露出霍光欲複行文景時期“與民休息”“王道”之消息，正如《漢書補注》引何焯語所雲：“稍修文景之政，天下所以複安。”
通過上述查問民間疾苦、免收田租的舉措之後，霍光欲複“文景之政”、修改武帝之政的意圖已經凸顯出來。然而，霍光此時所推行的“與民休息”的政策，從大的原則上講並沒有超出武帝晚年頒布的“方今之務，在於力農”的“輪台詔”所許認可的範圍，但要真正落實“與民休息”的政策，從某種意義上講就需要恢複漢初所行“無為而治”的政策，不可能不與武帝一朝長期奉行的“多欲政治”相抵觸，為此霍光一時間也是難以決斷。正當霍光為如何施政而躊躇不決之際，諫大夫杜延年“見國家承武帝奢侈師旅之後，數為大將軍光言：年歲不登，流民未盡還，宜修孝文時政，示以儉約寬和，順天心，悅民意，年歲宜應。”杜延年所謂“宜修孝文時政”，其用意決不是局限於一般意義上的諸如“與民休息”、“勸民力農”等漢家常行之策，因為這些措施在武帝的遺訓已經得到充分的肯定，而是要在經濟上恢複文帝時期所實行許民鑄錢、冶鐵、煮鹽的放任政策，這樣一來，勢必要修改武帝時製定的許多重要的經濟管理政策，諸如已經實施多年、並且建立起一整套行之有效的管理機構的鹽鐵專營、酒類專賣、平準均輸等；如果對武帝之政進行較大規模的改變，又難免在朝野內外引起劇烈的震蕩。在杜延年的建議鼓動下，旨在探對民間疾苦所在，平議文帝、武帝“時政”優劣，以及決定今後如何施政的重要會議——鹽鐵會議的舉行也就勢在必行了。
始元五年六月，在鹽鐵會議既將舉行的八個月前，昭帝頒布了一道極為重要的詔令，為參加鹽鐵會議民間人選問題作出了精心的安排：
朕以眇身獲保宗廟，戰戰栗栗，夙興夜寐，修古帝王之事，通《保傅》，傳《孝經》、《論語》、《尚書》，未雲有明。其令三輔、太常舉賢良各二人，郡國文學高第各一人。賜中二千石以下至吏民爵各有差。
昭帝詔中所雲習受之書皆為儒學經典，無非是特意強調自己從小所受純為儒家之教，其中喻義十清楚，自然是嚴令郡國所舉賢良、文學必須是純治儒學之人。賢良、文學係西漢察舉科目之一，均始於文帝初年，因兩者性質相近，故又通稱賢良文學。最初賢良文學之舉並不僅局限於治儒學者，如文帝時期以賢良文學對策“高第”而著稱的晁錯，就是一位既學申、商刑名之學，又受儒家之經典今文《尚書》者。武帝初年，由於崇儒之需要，丞相衛綰奏請“所舉賢良，或治申、商、韓非、張儀之言，亂國政，請皆罷”，不治儒學者已被摒棄於賢良文學的察舉範圍之外。但在實際操作過程中，所舉之人未必都是像董仲舒那樣的“純儒”，如以賢良出身、位至丞相的公孫弘就是一位“習文法吏事，緣飾以儒術”者，很有些“雜儒”的意味。至於以應賢良文學之舉的名義上書言政事者，所學固以儒學為主，但兼治諸如“蘇秦從橫”等的學者恐怕亦有雜廁於其中者。有鑒於此，昭帝在此詔不厭其煩地將自己就學之後曾習之書一一羅列，恐怕是有防範不是純儒者混跡於賢良、文學之列的意思。