宣帝一朝，除著力推行循吏政治、休養生息之外，另一項重要舉措是為維護統治秩序及法律法令的正常運轉，於地節三年（前67）十二月，始增廷尉平四人，以便公平鞫獄。而廷尉平的設置，與宣帝初年路舒溫上書建議“尚德緩刑”有直接關係。
路溫舒初為獄小吏，“因學律令，轉為獄吏”，“又受《秦秋》，通大義”，這與武帝時期以儒術緣飾法令的選任治獄之吏的風格是一致的。昭帝元鳳年間，廷尉李光治詔獄，“請溫舒署奏曹掾，守廷尉史”。李光其人，據《漢書·百官公卿表》，昭帝元鳳六年（前75）為廷尉，宣帝即位後，因擁戴之功賜爵關內侯，地節三年免。關於李光所治“詔獄”，雖史無明言，似應是指霍光罷廢昌邑王劉賀、誅殺昌邑臣一案。元平元年，昌邑臣被殺二百餘人，僅王吉等少數人幸免，是為昭帝時期除上官氏“謀反案”之外另一重大案件，其案誅殺之廣，與上官氏謀反案堪稱伯仲。如果以上推測不誤，路溫舒可能是以守廷尉史的身份，參與審理昌邑王劉賀一案，因此對治獄之吏棰楚求辭、鍛練周納的酷烈風格應有親身體會，故於奏折中以“秦失”為例，引“俗語”為證，痛陳前朝治獄之酷烈：
臣聞秦有十失，其一尚存，治獄之吏是也……夫獄者，天下之大命也，死者不可複生，絕者不可複屬。《書》曰：“與其殺不辜，寧失不經。”今治獄吏則不然，上下相驅，以刻為明；深者獲公名，平者多後患。故治獄之吏皆欲人死，非憎人也，自安之道在人之死。是以死人之血流離於市，被刑之徒比肩而立，大辟之計歲以萬數，此仁聖之所以傷也。太平之未洽，凡以此也。夫人情安則樂生，痛則思死。棰楚之下，何求而不得？故囚人不勝痛，則飾辭以視之；吏治者利其然，則指道以明之；上奏畏卻，則鍛練而周內之。蓋奏當之成，雖咎繇聽之，猶以為死有餘辜。何則？成練者眾，文治之罪明也……故俗語曰：“畫地為獄，議不入；刻木為吏，期不對。”此皆疾吏之風，悲痛之辭也。故天下之患，莫深於獄；敗法亂正，離親塞道，莫甚乎治獄之吏。此所謂一尚存者也。
路溫舒上書表麵上看似乎是泛泛而言，沒有一個明確的指向，且西漢時人指斥時政之弊，常常借秦喻漢，以申己見。但是，聯係到路溫舒上書的時間，雖然《漢書》本傳沒有明確記載，隻是籠統地說在“宣帝初即位”時，而《漢書·刑法誌》卻明確係年於地節三年，其矛頭所指顯然是時已死的大將軍霍光。如此看來，宣帝置廷尉平事，固然有“尚德緩刑”的考慮，亦與矯正霍光執政之酷烈不無關係。
《漢書·刑法誌》載路溫舒上書與置廷尉平事曰：
宣帝自在閭閻而知其若此，及即尊位，廷史路溫舒上疏，言秦有十失，其一尚存，治獄之吏是也。語在溫舒傳。上深湣焉，乃下詔曰：“間者吏用法，巧文寖深，是朕之不德也。夫決獄不當，使有罪興邪，不辜蒙戮，父子悲恨，朕甚傷之。今遣廷史與郡鞫獄，任輕祿薄，其為置廷平，秩六百石，員四人。其務平之，以稱朕意。”
廷史，即廷尉史之省稱，廷尉屬吏，秩級不詳，從上引宣帝詔書看，廷尉史“位輕祿薄”，秩級當在六百石之下。但是，廷史的執掌卻十分重要，如淳注《漢書·刑法誌》曰：“廷史，廷尉史也。以囚辭決獄事為鞠，謂疑獄也。”可見廷尉史盡管官秩低微，但由於直接參與各地決獄事宜，采取“囚辭”以決獄，故常常可一語而定“囚人”之生死，正如路溫舒所言，“蓋奏當之成，雖咎繇聽之，猶以為死有餘辜”。隻要獄吏善於鍛練周納“囚辭”，即使是理獄賢明如咎繇者，也無從判斷“囚辭”是非真偽，隻能聽任獄吏上下其手。所謂“俗語”“畫地為獄，議不入；刻木為吏，期不對”，真切地反映出人們對決獄及獄吏的恐懼與無奈之情。特別是律令之變化、治獄之寬嚴，經常受到人主態度的左右，以及社會政治環境變化之影響，如《史記·酷吏杜周列傳》載武帝時廷尉杜周事跡曰：