第六章 充分就業與社會保障製度建設1
實踐證明，政府應將社會保障製度建設作為宏觀調控的重要戰略，在保證勞動者充分就業的同時，建立、健全有利於促進勞動者充分就業的社會保障製度。近年來，山西省勞動就業與社會保障製度經過一係列改革，在兩者相互促進發展方麵取得了顯著成就，但仍存在一些不協調的問題。山西省在健全社會保障體係，促進就業發展方麵，應建立、健全政府、企業、個人對就業與社會保障的責任體係；要加大政府對就業和社會保障政策的支持與執行力度；完善有利於促進勞動就業形式多樣化的社會保障製度，促進勞動就業和社會保障事業協調發展。
一、山西省失業保險製度及其完善
失業保險製度的改革及完善，在市場經濟運行機製日趨完善，失業問題日益凸顯的今天，顯得極其重要。這不僅是理論問題，也是重大的實踐問題；不僅是經濟問題，也是重大的政治問題。建立和完善失業保險製度是居民生活改善和社會穩定的重要保證。山西省構成嚴峻失業形勢的矛盾主要來自三個方麵：城鎮失業人員、農村富餘勞動力及城鎮新成長勞動力，還有大學畢業生群體等。加強對失業保險製度的研究不僅對促進山西經濟發展，而且對保障社會安定都有極其重要的現實意義。
（一）我國的失業保險製度及存在的缺陷
根據國際勞動組織定義，失業是指在某個年齡以上，在特定考察期內沒有工作而又有工作能力並且正在尋找工作的人。失業保險製度是國家以立法的形式集中建立保障資金，對遭遇事業風險而失去收入來源的勞動者在一定時期提供基本生活保障的一種社會保險製度。失業保險製度具備三大功能：一是對失業人員進行生活救濟，保障其基本生活，維護社會穩定；二是促使失業人員盡快再就業，從而抑製失業；三是通過利用失業保險基金，變失業後被動救濟為失業前主動培訓，從而達到穩定就業的目的。
從1986年頒布實施《國營企業職工待業保險暫行規定》開始，到1999年《失業保險條例》的正式實施，中國的失業保險製度經過多年的發展，已經相對完善，在保障失業人員生活和促進就業等方麵發揮了很大的作用。全國累計有2400?萬失業人員獲得基本生活保障和再就業服務支持，一定程度上促進了經濟發展和生產效率的提高。我國的失業保險製度已經成為社會保險體係的重要組成部分，並逐步實現與國際接軌。總結中國失業保險製度建立和發展的曆史，其成就主要體現在兩方麵：一是在體製轉軌的關鍵時期，積極提供下崗失業人員基本生活保障，為維護社會穩定做出了重要貢獻；二是通過生活保障和促進就業服務，促進了市場就業機製的建立發展。然而，我國在企業轉製與經濟轉軌時期建立起來的失業保險製度，已無法適應當前形勢發展的需要，隨著經濟發展，社會結構的調整，已呈現出諸多問題。
1.失業保險覆蓋範圍狹窄，對失業者保障功能有限
《失業保險條例》中將適用範圍界定為城鎮企業事業單位及其職工。一是未將鄉鎮企業納入失業保險範圍，鄉鎮企業職工以農民職工為主，鄉鎮企業經營狀況極不穩定，一旦這部分農民職工失去工作，生活將難以維持。二是個體工商戶的雇員也未納入保險範圍。個體工商戶的雇員本身就流動頻繁，失業現象時有發生，如不參加保險， 則生活得不到保障，因此，如何加強立法至關重要。三是農民合同製工人不能享受完整的失業保險待遇。四是新增失業群體。目前《失業保險條例》中所指的失業人員隻限為就業轉失業的人員，而在現實中，尚有一類人群是從未參加工作的勞動力，其中包括大學生失業群體。這部分人群沒盡繳費義務，原則上是不能享受失業保險待遇的。六是我國農村剩餘勞動力數量巨大，這其中一部分人進入城鎮工作，而大部分仍留在農村，基本上處於失業狀態，但目前卻並未納入失業保險。七是即使是《條例》中明確規定的城鎮企業事業單位應參保，但到目前為止參加保險的主要是國有企業，其他性質的企業及事業單位參保率不高。據2010年度人力資源和社會保障事業發展統計公報資料顯示，2010年底我國城鎮就業人數為3.2億人，而失業保險參保人數為13376萬人，僅為城鎮就業人數的41.8%。失業保險金水平通常為最低工資的60-80%之間，在我國低工資的現實情況下，現有的失業保險金水平還不能較好地保障失業者本人和家庭成員的生活需求。2010年，山西省參加失業保險人數為305.7萬人，參保比例低於全國水平。
2.失業保險基金的籌集
《條例》中對繳費基數及比率作了相應規定，但繳費基數並不規範。《條例》中規定：“應參保的城鎮企業事業單位的繳費基數為本單位工資總額的2%，繳費職工按本人工資的1%繳費”。而對工資總額時間界定不明，是以上一年度單位工資總額平攤到本年各個月份作為基數，還是以上月單位工資總額為基數，各地目前做法並不統一。而且在基金籌集中，欠費現象比較嚴重。
3.享受失業保險待遇的條件
《條例》規定，失業人員要領取失業保險金，須同時具備三個條件，一是依法參加了失業保險，所在用人單位和本人履行繳費義務滿一年，二是非因本人意願中斷就業，三是依法辦理了失業保險登記，並有求職要求的。上述條件的解釋並不明確，執行困難。
4.失業保險基金的統籌層次
根據《失業保險條例》的規定，失業保險基金在直轄市和設區的市實行市級統籌，省、自治區可以集中部分失業保險基金調劑使用，但仍有的市並未實行市級統籌，抗風險能力弱，而且各省的省級調劑金比例大不相同。因此，應努力提高統籌層次。
（二）山西失業保險製度及推行的困擾因素
1995年，山西省製定了《山西省城鎮企業職工失業保險暫行條例》，1999年《失業保險條例》頒布後，山西省2004年出台了《山西省人民政府辦公廳關於失業保險幾個具體問題的通知》，對失業保險覆蓋範圍、經辦機構、統籌層次等進行了詳細規定；2007年山西省人社部製定《關於加強失業保險管理進一步發揮失業保險促進就業再就業功能的意見》，就進一步加強對失業保險工作的領導、提高失業保險統籌層次、全力支持企業改革和經濟結構調整、進一步發揮失業保險促進就業再就業的功能、加強失業保險經辦機構自身能力建設等提出了相應要求，之後，山西失業保險金發放標準不斷調整，逐步提高。
但是，總體來講，山西省失業保險製度完善仍然存在不少阻礙因素：
1.失業保險金偏低、保障水平不達標
雖然2011年山西省人力資源和社會保障廳和山西省人民政府辦公廳已決定，從4月1日算起，全省城鎮失業人員失業保險金，在現行標準基礎上依次調整為每人每月一類700元，二類640元，三類580元，四類520元。此前,山西省城鎮失業人員失業保險金四類標準依次為一類600元、二類550元、三類500元、四類450元，此次相應增加100元、90元、80元、70元。但是這個提高幅度似乎隻是彌補了當下通貨膨脹對失業者的影響，並沒有造成更大的財政投入。在我國低工資的現實情況下，現有的失業保險金水平不僅不能較好地保障失業者本人和家庭成員的生活需求，對促進就業的功能更弱。
2.失業保險覆蓋麵窄、籌資渠道單一
《失業保險條例》規定失業保險覆蓋範圍包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。但在實際中，山西和全國一樣，失業保險僅限於國有企業和城鎮集體企業，多數私營企業和三資企業沒有參加失業保險，大量個體企業、鄉鎮企業的職工沒有納入失業保險的範疇之內，無法享受失業保險待遇。長期以來，山西省城鎮登記失業率多數年份保持在4%以下的低水平，基本與全國相當。實際上，由於種種原因，城鎮登記失業率和城鎮調查失業率都不能準確反映城鎮勞動力的失業狀況。城鎮隱性失業人員即使在計算上可以等同於失業，但畢竟不是真正意義上的失業者；將富餘人員視為失業者是混淆了就業不足與失業的概念；已經登記的失業者在領取失業金的同時，部分已經隱性就業。具體說，城鎮登記失業率中，沒有包括數量巨大的“下崗”職工；進入勞動年齡而沒有找到工作的人；失業的個體勞動者、農民工、公務員；還有近年引起關注的失業大學生。