第三章
二、新舊《會計準則》對比
政府會計改革的一項重大突破，就是在政府領域引入權責發生製理念，在權責發生製下，對資產、負債等會計要素的概念、信息質量特征，都做出了重新界定、提出了新的要求，從而保證政府資產、負債等信息得以如實記錄、完整反映，有利於全麵反映政府財務狀況、財政能力和財政責任，有利於進一步加強政府的資產管理和控製債務風險，有利於健全預算管理基礎，對於建立全麵規範、公開透明的現代預算製度，促進財政可持續發展，具有重要的基礎性作用。
《基本準則》是政府會計領域一次重大的製度變革，實施《基本準則》對於政府各會計主體的財務和會計管理將帶來以下顯著變化：
變化之一：構建了政府預算會計和財務會計適度分離並相互銜接的政府會計核算體係
相對於實行多年的預算會計核算體係，《基本準則》強化了政府財務會計核算，即政府會計由預算會計和財務會計構成，前者一般實行收付實現製，後者實行權責發生製。通過預算會計核算形成決算報告，通過財務會計核算形成財務報告，全麵、清晰反映政府預算執行信息和財務信息。這一點可以說是突破性的變化，使政府會計由原來的，賬房先生變成真正意義上的會計。
《基本準則》要求按收付實現製對預算收入、預算支出和預算結餘進行會計核算，按權責發生製對資產、負債、淨資產和收入、費用進行會計核算，同時對各個會計要素的確認、計量和列示等提出了原則性要求，對會計信息質量提出了明確的標準，有助於行政事業單位對各項經濟業務或事項進行全麵、規範地會計處理，不斷提升單位會計信息質量。
變化之二：構建統一、科學、規範的政府會計準則體係
近年來，全國人大代表、有關專家等紛紛呼籲，要求加快推進政府會計改革，建立能夠真實反映政府“家底”、績效及預算執行情況的政府會計體係，審計署也提出了相關建議。與此同時，國際上一些發達國家都不同程度地進行了權責發生製政府會計改革，取得了較好的效果。
黨的十八屆三中全會《決定》提出了“建立權責發生製的政府綜合財務報告製度”的重要戰略部署，新《預算法》也對各級政府財政部門按年度編製以權責發生製為基礎的政府綜合財務報告提出了明確要求。2014年12月，國務院批轉了財政部製定的《權責發生製政府綜合財務報告製度改革方案》（國發［2014］63號，以下稱《改革方案》），確立了政府會計改革的指導思想、總體目標、基本原則、主要任務、具體內容、配套措施、實施步驟和組織保障。《改革方案》提出，權責發生製政府綜合財務報告製度改革是基於政府會計規則的重大改革，其前提和基礎就是要構建統一、科學、規範的政府會計準則體係，包括製定政府會計基本準則、具體準則及應用指南和健全完善政府會計製度，其中，製定出台《基本準則》是《改革方案》確定的2015年應完成的一項重要任務。
變化之三：確立了“3+5要素”的會計核算模式
《基本準則》規定預算會計中含有預算收入、預算支出和預算結餘3個預算會計要素，規定財務會計中含有資產、負債、淨資產、收入和費用5個財務會計要素。其中，首次提出收入、費用兩個要素，有別於現行預算會計中的收入和支出要素，主要是為了準確反映政府會計主體的運行成本，科學評價政府資源管理能力和績效。同時，按照政府會計改革最新理論成果對資產、負債要素進行了重新定義。
政府會計要素設置要實現預算會計和財務會計核算的雙重功能。預算會計要素應準確完整反映政府預算收入、預算支出和預算結餘等預算執行信息，財務會計要素應全麵準確反映政府的資產、負債、淨資產、收入、費用等財務信息。為了雙基礎，即收付實現製和權責發生製的實現，“3+5要素”的會計核算模式是必需的，即預算會計核算的基礎是收付實現製，涉及三大要素：預算收入、預算支出和預算結餘。即財務會計核算的基礎是權責發生製，涉及五大要素：資產、負債、淨資產、收入、費用。
變化之四：科學界定了會計要素的定義和確認標準
《基本準則》針對每個會計要素，規範了其定義和確認標準，為在政府會計具體準則和政府會計製度層麵規範政府發生的經濟業務或事項的會計處理提供了基本原則，保證了政府會計標準體係的內在一致性。特別是，《基本準則》對政府資產和負債進行界定時，充分考慮了當前財政管理的需要，比如，在界定政府資產時，特別強調了“服務潛力”，除了自用的固定資產等以外，將公共基礎設施、政府儲備資產、文化文物資產、保障性住房和自然資源資產等納入政府會計核算範圍；對政府負債進行界定時，強調了“現時義務”，將政府因承擔擔保責任而產生的預計負債也納入會計核算範圍。
變化之五：明確了資產和負債的計量屬性及其應用原則
《基本準則》提出，資產的計量屬性主要包括曆史成本、重置成本、現值、公允價值和名義金額，負債的計量屬性主要包括曆史成本、現值和公允價值。同時，《基本準則》強調了曆史成本計量原則，即政府會計主體對資產和負債進行計量時，一般應當采用曆史成本。采用其他計量屬性的，應當保證所確定的金額能夠持續、可靠的計量。這樣規定，既體現了資產負債計量的前瞻性，也充分考慮了政府會計實務的現狀。《基本準則》要求單位按照權責發生製原則核算各項耗費，如計提固定資產折舊費用、無形資產攤銷費用等，並要求編製收入費用表，合理歸集、反映單位的運行費用和履職成本，從而有助於科學評價單位耗費公共資源、成本邊際等情況，建立並有效實施預算績效評價製度，提升單位績效評價的科學性。
變化之六：構建了政府財務報告體係