第八十四章
政策解讀之一規劃宏偉藍圖開創曆史先河
為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，深入推進會計強國戰略，全麵提升會計工作總體水平，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展，2014年10月27日，財政部根據《會計改革與發展“十二五”規劃綱要》，製定發布了《關於全麵推進管理會計體係建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了管理會計體係建設的指導思想和基本原則，提出了管理會計體係建設的總目標，並圍繞該目標部署了相應的任務、具體措施和工作要求。
一、管理會計的產生與發展
管理會計是會計的重要分支，主要服務於單位（包括企業和行政事業單位，下同）內部管理需要，是通過利用相關信息，有機融合財務與業務活動，在單位規劃、決策、控製和評價等方麵發揮重要作用的管理活動。與財務會計相比，管理會計有以下三個特點：一是在服務對象方麵，管理會計主要是為強化單位內部經營管理、提高經濟效益服務，屬於“對內報告會計”；而財務會計主要側重於對外部相關單位和人員提供財務信息，屬於“對外報告會計”。二是在職能定位方麵，管理會計側重在“創造價值”，其職能是解析過去、控製現在與籌劃未來的有機結合；而財務會計側重在“記錄價值”，通過確認、計量、記錄和報告等程序提供並解釋曆史信息。三是在程序與方法方麵，管理會計采用的程序與方法靈活多樣，具有較大的可選擇性；而財務會計有填製憑證、登記賬簿、編製報表等較固定的程序與方法。
在西方，管理會計萌芽於20世紀初，隨著經濟社會環境、企業生產經營模式以及管理科學和科技水平的不斷發展而逐步演進，至今大致經曆了三個階段：一是20世紀20年代50年代的成本決策與財務控製階段。20世紀初，由於生產專業化、社會化程度的提高以及競爭日益激烈，使得企業強烈地意識到，要想在競爭中生存和發展，必須加強內部管理,提高生產效率，以降低成本、費用,獲取最大限度的利潤。適應該階段社會經濟發展的客觀要求,產生了泰羅的科學管理理論。1921年，美國《預算與會計法案》頒布,推動了“預算控製”被引入管理會計；1922年，奎因坦斯在其《管理會計:財務管理入門》一書中首次提出“管理會計”的名稱。二是20世紀50年代80年代的管理控製與決策階段。隨著信息經濟學、交易成本理論和不確定性理論被廣泛引進到管理會計領域，加上新技術如電子計算機大量應用於企業流程管理，管理會計向著精密的數量化技術方法方向發展。一批計劃決策模型得到發展，流程分析、戰略成本管理等理論與方法體係紛紛建立，極大地推動了管理會計在企業的有效應用，管理會計職能轉向為內部管理人員提供企業計劃和控製信息。但由於管理會計對高新技術發展重視不足，且依舊局限於傳統責任範圍。為改變這一狀況，管理會計學者對新的企業經營環境下管理會計發展進行了探索，質量成本管理、作業成本法、價值鏈分析以及戰略成本管理等創新的管理會計方法層出不窮，初步形成了一套新的成本管理控製體係。管理會計完成了從“為產品定價提供信息”到“為企業經營管理決策提供信息”的轉變，由成本計算、標準成本製度、預算控製發展到管理控製與決策階段。三是20世紀90年代至今的強調價值創造階段。隨著經濟全球化和知識經濟的發展，世界各國經濟聯係和依賴程度日益增強，企業之間分工合作日趨頻繁，準確把握市場定位、客戶需求等尤為重要。在此背景下，管理會計越來越容易受到外部信息以及非財務信息對決策相關性的衝擊，企業內部組織結構的變化也迫使管理會計在管理控製方麵要有新的突破，需要從戰略、經營決策、商業運營等各個層麵掌握並有效利用所需的管理信息，為此管理會計以強調價值創造為核心，發展了一係列新的決策工具和管理工具。一些國家也嚐試將管理會計引入公共部門管理之中，並隨著新公共管理運動的興起在全世界範圍推廣。
在我國, 雖然管理會計相關理論引入較晚，但我國實踐早已有之，不乏成功探索和有益嚐試。如，新中國成立之初，以成本為核心的內部責任會計，包括班組核算、經濟活動分析和資金成本歸口分級管理等；70年代末期到80年代末的以企業內部經濟責任製為基礎的責任會計體係；90年代後的成本性態分析、盈虧臨界點與本量利依存關係、經營決策經濟效益的分析評價等，都屬於管理會計的範疇。河北邯鄲鋼鐵公司實行的“模擬市場，成本否決”可謂成本管理在我國企業應用的典範。寶鋼集團於1993年起推行標準成本製度，曆經多年探索，不斷完善，在增強員工成本意識、控製成本、支持決策等方麵發揮了重要作用。如今，包括全麵預算管理、平衡計分卡等績效評價方法，作業成本法、標準成本法等成本管理方法在內的管理會計工具方法陸續在我國企業中運用，單位對管理會計的應用意識有所增強，應用水平有所提高。國家開發銀行、中國電信、北汽福田、三一重工等一批企業專門設置了管理會計機構或崗位，積極開展管理會計工作，取得了較好成效。同時，管理會計在行政事業單位預算編製、執行、決算分析和評價等工作中也得到了一定應用。一些行政事業單位建立了適應單位內部財務和業務部門暢通聯係的信息平台，及時掌控預算執行和項目進度，深入開展決算分析與評價，及時發現預算執行中存在的問題並提出改進意見和建議，財政財務管理水平和資金使用效益不斷提高。
二、《指導意見》的出台背景
（一）全麵推進管理會計體係建設，是推動經濟轉型升級的迫切需要
當前，世界經濟進入增速減緩、結構轉型、競爭加劇的時期；我國經濟正處於增長速度換檔期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期”疊加階段，隻有加快經濟發展方式轉變，充分挖掘管理潛力，才能實現社會經濟持續發展。黨的十八屆三中全會對全麵深化改革做出了總體部署，在會計領域貫徹落實全麵深化改革要求，非常重要的一項內容就是要大力加強管理會計工作，通過強化管理會計應用，推動企業建立、完善現代企業製度，實現管理升級，增強核心競爭力和價值創造力，進而促進經濟轉型升級；推動更加科學、全麵地衡量企業績效，加快形成企業自主經營、公平競爭的市場環境，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。
（二）全麵推進管理會計體係建設，是建立現代財政製度、推進國家治理體係和治理能力現代化的內在要求
財政是國家治理的基礎和重要支柱，管理會計是加強財政管理的一項基礎性工作。要發揮好大國財政職能作用，必須具備國際先進的管理能力和宏觀調控水平。管理會計重在利用有關信息參與決策、規劃未來、控製和評價經濟活動，其理念和方法對財政管理具有較大的借鑒意義。通過運用管理會計，有助於關注和重視政府管理中不同環節、不同崗位之間的相互銜接，加強規則製定、流程控製，提高政府管理效能;有助於推進行政事業單位加強預算績效管理、決算分析和評價工作，推動建立與實現現代化相適應的現代財政製度,進而推進國家治理體係和治理能力現代化。