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作者：徐新佳
摘 要：地方政府通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金。隨著地方政府債務規模的不斷加大，地方政府的舉債問題頻頻出現，如何防範和化解債務風險成為亟待解決的問題。本文從地方政府債務風險進行分析，試提出地方政府融資風險防範對策建議。
關鍵詞：地方政府；融資平台； 風險；對策建議
一、引言
改革開放以來，隨著經濟持續快速發展，我國城市化進程加快，對城市基礎設施的需求快速增長，而建設資金的實際供給相對落後，地方政府麵臨著城建資金壓力及配套建設資金缺口。為了滿足地方安排的公益性項目建設的資金需要，各地方政府紛紛融資進行大規模基礎設施建設，導致地方投融資平台 的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢。央行在2011年6月1日公布的《2010中國區域金融運行報告》中披露，截至2010年末，全國共有地方政府融資平台一萬餘家，較2008年年末增長25％以上。其中，縣級（含縣級市）平台約占70％。2011年6月27日審計署審計長劉家義在向全國人大常委會提交的2010年審計工作報告中指出，"截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國地方政府性債務餘額共10.72萬億元。……"鑒於現行政策對地方財政和政府性債務管理還不夠嚴格和規範，如何防範和化解債務風險成為亟待解決的問題。本文從地方政府債務風險進行分析，試提出地方政府融資風險防範對策建議。
二、地方債務成因的初步分析
近年來，地方政府的舉債問題頻頻出現，迅速擴張的地方政府債務蘊藏著巨大的風險。筆者試從以下幾方麵對地方政府債務風險的成因進行分析。
（一）地方政府財權和事權不配套
1994年分稅製改革後，超過一半的財政收入積聚在中央政府手中，然而中央政府與地方政府的事權劃分未能徹底。地方政府財政支出責任與財政收入的不匹配是導致地方政府債務增多的體製性因素。在分稅製財稅體製下，中央和地方的事權和財權的分配出現了事權重心下移而財權重心上移，從而導致了地方政府事權和財權的不對等。盡管中央財政逐年加大了對下的轉移支付規模，財政支出中有相當一部分來自中央財政的稅收返還和各項補助，但各省對下的轉移支付規模偏小，力度不夠。近年來，地方政府公共管理職能和經濟發展任務不斷加重，地方政府層級越低增加開支的壓力相對越大。由於地方財政支出比重占財政總支出比重很大，在加大開支的壓力下，地方政府的財源明顯不足。現行的法律法規對地方政府融資都進行了諸多限製，使得城市基礎設施建設資金短缺的問題更加突出。各級地方政府擴大赤字，通過各種渠道舉債融資也就成為彌補收支缺口的首選方式。
（二）法律規範和製度保障不健全
由於財政金融體製不健全，地方政府缺乏必要的正規融資渠道，麵對地方財政收入的硬性約束，地方政府融資平台成為彌補地方政府投融資資金缺口的有效渠道。融資平台從銀行獲得的貸款主要用於政府工程項目、公共設施等公益性建設，大多數不能直接產生經濟效益，此類地方政府融資平台擔保類貸款無法用項目本身產生的經營收入償還貸款，其還款主要依靠政府擔保，嚴重依賴地方財政收入。由政府相關部門出具財政還款文件或承諾，實質上是一種變相的以將來財政收入作為擔保的行為，屬於一種特殊的保證擔保。這與國家《擔保法》、《預算法》規定的“地方政府，國家行政機關不得對外提供擔保”的要求相背離。2010年國家審計署的審計通告中指出，“7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，在國務院明令禁止政府擔保的情況下，違規為464.75億元債務提供了擔保”。在現行製度下，政府融資平台貸款缺乏法律規範和製度保障。政府對金融機構貸款的任何擔保或變相擔保、承諾等支持行為目前仍不受法律保護。
（三）信息披露和評信機製不完善
銀行對政府融資平台公司貸款的風險評估很大程度上應當以地方政府財政收支和資產負債情況為重要依據。同時，銀行對平台公司還款能力預測，應基於對地方政府財力的評估。但由於信息不對稱，銀行無法掌握地方政府的融資總規模、負債和財政收支情況，無法獲取地方政府融資平台運行的實際情況，難以真實全麵評估地方政府還款能力。此外，地方政府在財政收支狀況、資金使用情況以及投資的經濟社會效益等方麵缺乏規範的信息披露機製。由於地方政府的實際財務狀況受到諸多因素的影響，缺乏有約束力的地方政府動態信息披露機製，財務透明度不高，銀行業金融機構難以及時獲知地方政府真實全麵的財務狀況。目前市場上也缺乏專門針對地方政府這一投融資主體的信用評估以及針對地方建設項目的社會經濟效益進行的後評價製度。對項目貸款缺乏充分的風險評估，評信的難度降低了銀行對貸款主體風險的識別能力。