論檔案行政指導
理論探討
作者：劉東斌
摘要：檔案行政指導是一種新型行政行為，也應是檔案行政管理機關重要和常用的行政行為。本文對檔案行政指導的性質、特點、原則、分類、作用、範圍、控製等方麵做了一些闡述。
關鍵詞：檔案行政；行政指導；檔案行政指導；依法行政
行政指導是“第二次世界大戰”後，在日本首先出現的一個當代行政法意義上的概念。行政指導作為一種靈活有效的行政管理手段，在日、德、美、韓等市場經濟發達的國家得到了廣泛運用。在我國，隨著社會主義市場經濟體製的建立和政府職能的轉變，行政指導在經濟領域和社會管理領域也已經得到廣泛運用。在檔案行政管理領域也開始得到運用，如，昆山市檔案局已經發布了《昆山市檔案局行政指導工作實施意見》[1]，昆明市呈貢縣檔案局製定了《昆明市呈貢縣檔案局行政指導工作手冊》[2]。
檔案行政指導，是指縣級以上檔案行政管理機關（以下簡稱“檔案行政管理機關”）為實現特定的行政目的，在其法定的職權範圍內或者依據法律、法規、規章和政策，以指導、勸告、提醒、建議、協商、製定和發布指導性政策、提供技術指導和幫助等非強製性方式，引導公民、法人和其他組織作出或者不作出某種行為的活動。檔案行政指導也是依法治檔、依法行政的重要組成部分。
1 檔案行政指導的性質
1.1 檔案行政指導是一種檔案行政行為。“行政行為是行政主體行使行政職權，為達到行政目的的一切行為。它包括直接或間接產生法律效果的和尚未產生行政法律效果的行為。即行政行為不僅包括行政法律行為，還包括行政事實行為”，“行政指導是一種新型的行政行為”。[3]對於檔案行政管理來說檔案行政指導也是一種新型的行政行為，是一種有別於檔案業務指導的行政行為。“檔案行政指導是一種不以行政強製為特征的新型行政手段或方式。”[4]
1.2 檔案行政指導不具有強製力。檔案行政指導“是檔案行政主體為實現檔案行政目的，通過倡導、引導、勸告和激勵等方式，指導檔案機構和檔案工作者按照某種規範作為或者不作為的一種不具有強製拘束力的行政行為”。[5]檔案行政指導不具有法律上的強製力，這是檔案行政指導區別於傳統行政行為的最關鍵的因素。檔案“行政指導在法律上的非強製性表現為：①行政指導推行的手段具有非強製性，它隻是使用建議、勸告等非常柔性的行政手段實施指導；②行政指導目的的實現不以強製力為後盾，相對人不接受行政指導時，行政主體不得擅自強製執行，或申請法院強製執行；③行政相對人拒絕行政指導後不會遭致行政主體的不利處分”。[6]
1.3 檔案行政指導具有弱權力性。檔案行政指導雖然沒有法律上的強製力，相對人可以接受，也可以不接受，檔案行政管理機關不得因相對人的不接受而對其予以不利處分，它主要依靠相對人的自覺、自願產生作用。但是，檔案行政指導之所以能夠發揮作用，是因為其背後有能夠發揮強製作用的檔案行政權力在發揮間接控製的作用。因為，檔案行政指導行為是依職權而為，具有組織法上的依據，這又說明檔案行政指導是一種權力行為。不過，權力本身有強弱之分。檔案行政指導主要依靠檔案行政管理機關以其所處的優勢地位等影響力而非強製力作用於相對人，使相對人在自覺、自願的前提下接受檔案行政指導來實現其所要達到的檔案行政管理的目的。因而，“同其他帶有強製力的強權行政行為相比，行政主體基於行政職權作出的行政指導隻是一種弱權力性行政行為，這種弱權力主要表現為一種具有公信力的影響力”。[7]
2 檔案行政指導的特點
2.1 檔案行政指導權既是法律、法規和規章賦予檔案行政管理機關的一項權力，又是一項必須履行的職責。檔案行政指導堅持法律優先的原則，即必須在法律法規的範圍內進行。首先，檔案行政指導必須在職能範圍之內進行，不能越權或者無權指導。其次，檔案行政指導相對於行政權力行為是一種柔性的檔案行政管理方式，但同樣是一種職權行政行為，必須受到相關法律法規精神、原則、規則或者政策的限製。
2.2 檔案行政指導是檔案行政管理機關非強製性行政行為。主要采用指導、勸告、提醒、建議、協商、製定和發布指導性政策、提供技術指導和幫助等非強製性手段獲得檔案行政管理相對人接受管理，檔案行政管理相對人有權自主作出決定接受或拒絕接受、聽從、配合行政指導。檔案行政管理機關在實施行政指導的過程中，不得采取或者變相采取強製措施迫使當事人接受行政指導，並不得因當事人拒絕檔案行政指導而對其采取不利措施。
2.3 檔案行政指導是一種事實行為，它不產生法律效果，是檔案行政管理機關為實現一定的檔案行政管理目的的行政行為。開展檔案行政指導的根本目的，是遏製檔案違法行為，幫助檔案行政管理相對人實現一定利益，促進社會檔案事務和諧發展。