電子文件全過程管理中的監管研究
業務研究
作者：張文元
摘要：為保證電子文件真實、完整、安全、有效，必須對電子文件全過程管理進行監管。通過對電子文件全過程管理的監管主體分析，基於電子文件生命周期理論，從係統高度設計了科學規範的電子文件監管流程，明確各環節的監管對象、監管主體、監管重點與監管內容等，並提出電子文件全過程管理監管的實現策略，可為各單位電子文件全過程管理科學化和規範化，提供一套係統的監管方法和有關借鑒與參考。
關鍵詞：電子文件；全過程管理；監管研究
“全程管理”是信息時代電子文件管理的重要原則，為保證電子文件真實、完整、安全、有效，必須對電子文件全過程管理進行監管。我國第一部規範電子文件管理的國家標準《電子文件歸檔與管理規範》總則中指出：應對電子文件的形成、收集、積累、鑒定、歸檔等實行全過程管理與監控，保證管理工作的連續性。多年來，針對電子文件的全程管理進行了多方位的探索和實踐，已有的研究可以歸納為：（1）基於元數據技術的電子文件全程管理，（2）以前端控製為切入點使電子文件全程得到有序管理的管理方法，（3）以文件和檔案全程為一體的文檔一體化管理思路等，也取得了一定的成效。但是，在電子文件全程管理中引入監控觀，對文件流程各階段的管理和監控研究得不多。由於電子文件自身的特點，在電子文件全程管理中除了樹立全麵觀、係統觀、過程觀，還必須樹立監控觀。在電子文件的全程管理中存在著諸多環節和多個主體，決定了對電子文件的監管是一項複雜的係統工程。如，電子文件全過程管理各個階段的劃分，每個階段的監管重點是什麼，監管主體、監管對象的確立，係統應賦予檔案部門在電子文件運轉及歸檔各環節什麼樣的權限設置，監管流程是否科學規範，各管理部門間溝通協調機製和監管執行力度如何，監管過程是否透明，是否有科學統一的績效評價標準等問題。為此，根據電子文件全過程管理中多元化監管主體的實際情況，結合電子文件生命周期理論和全過程管理思想，設計一套科學規範的多元化監管方法與實現策略，旨在為電子文件的監管提供規範流程、有效方法以及有關借鑒。
1 電子文件全過程管理中的多元化監管主體分析
電子文件全過程管理中的監管主體由哪些單位和機構部門構成？《電子文件歸檔與管理規範》（GB/T18894-2002）中7.1歸檔要求提到了主要的三個部門：電子文件形成部門、信息管理部門、檔案保管部門。信息管理部門是由信息技術部門組成，檔案保管部門由檔案部門承擔，關鍵是對電子文件形成部門如何理解？在OA係統內，一份電子文件的形成首先由承辦部門提交給各主管領導審核簽發，然後由文印室統一編號再分發到各部門，文印室也是文件的形成管理部門。這樣電子文件形成部門要分為兩個方麵，對於OA係統外的文件由各單位各部門直接歸檔，那麼，這時文件形成部門就是一個，文件承辦單位；如果是OA係統內的文件，文件形成部門就要涉及兩個部門，即文件承辦部門和文件管理部門（即文印室）。戴暘《電子文件規範化移交研究》一文中說：“電子文件移交是一項檔案部門、辦公部門、文件管理部門和信息技術部門共同參與的活動。”[1]這一段話裏出現了文件管理部門，這個部門將對電子文件的形成和質量進行管理。至此，電子文件內部監管主體有電子文件形成部門（辦公部門）、文件管理部門、信息管理部門和檔案保管部門。外部監管主體有哪些？劉立《實施電子文件的有效管理確保電子檔案的真實完整》一文中提出：各級檔案行政管理部門要會同本級信息化主管部門對本行政區域內電子文件歸檔工作實行監督和指導，要加大對電子文件歸檔與管理的監督指導力度，並在其中加入信息化主管部門的力量。[2]我們說，對電子文件全程管理的監管，除了內部監管主體以外，還有上級行政管理部門和同級信息化主管部門對電子文件管理的監督。電子文件全過程管理中存在著多元化的監管主體，文件形成部門，負責電子文件的產生及其格式的標準化，文件管理部門是電子文件短期保存的部門，承擔整理、維護和鑒定電子文件的責任。信息管理部門給予技術上的支持與保障。檔案部門則是管控和維護電子文件的主體，承擔著整個過程管理中的組織、協調、監督和指導的責任。上述各監管主體可從不同層次和視角對電子文件全過程管理進行監管，以構成有效的多元化監管體係，各監管主體層次結構。
在多元化監管體係中，檔案部門起著監管監控的主導作用，文件形成部門和文件管理部門做好電子文件形成、積累歸檔工作，信息管理部門負責技術保障和技術監管，檔案行政管理部門及同級信息化主管部門發揮外部監督的作用。賦予檔案部門在電子文件運轉的各環節中相應的權限，電子文件形成、移交、維護全過程管理都處在監管監督之下，才能有效保證電子文件的真實、完整、安全和長久。
2 電子文件全過程管理的監管流程設計
電子文件全過程管理的監管流程如何劃分，每個階段的監管重點是什麼？國際檔案理事會電子文件管理委員會製定的《電子文件管理指南》，將電子文件生命周期分為三個階段，即概念（設計）階段、形成階段和維護階段。崔海莉的《高校OA係統形成電子文件歸檔程式初探》一文中描述：電子文件的前端控製與傳統文件表現不同，電子文件管理係統的孕育形成是前端，處理、鑒定、整理、編目等具體管理活動是中端，永久保存或銷毀是末端，將歸檔提前到電子文件的形成階段。[3]這樣劃分電子文件管理過程，將歸檔提前到電子文件的形成階段，筆者有不同觀點。在實際操作中，OA係統形成的電子文件經辦理完畢以後，點擊“歸檔”按鈕交給檔案部門管理，這時電子文件從“前端”進入“中、後端”，歸檔管理是連接“前端”和“中後端”的重要環節，檔案管理這個時候真正介入電子文件管理。做好電子文件規範化移交歸檔，可以既達到控製“前端”的目的，又為“中、後端”管理提供保證，從而真正實現電子文件全過程管理。根據博弈論事前、事中、事後全過程控製理論，將電子文件全程管理分為前端控製、中端控製和後端控製三個階段。電子文件設計、形成及流轉稱為前端控製，電子文件的移交歸檔為中端控製，包括收集、積累、鑒定、歸檔，歸檔後電子文件管理為後端控製，包括對接收的電子文件實行有效維護，長久保存和利用，保障電子文件真實、完整、可靠與可讀。對電子文件在三個不同階段管理過程中監管對象、監管主體和監管重點進行分析和羅列。