城鎮化進程中提高工業用地集約利用水平的對策建議
學術視點
作者：丁淑巍 楊航
改革開放30年來，中國城鎮化發展極為迅速，2012年底我國城鎮化水平已達 52.57%，城鎮化的快速發展促使工業用地量快速增長。按照國外城市中心區的用地比例，工業用地一般不超過城市麵積的 10%，而我國市中心區工業用地比例已經普遍大於20%。在城鎮化快速發展的過程中如何提高中國工業用地集約利用整體效率，尤其是麵向國家宏觀管理層麵的工業用地節約集約利用研究十分必要。
一、工業用地集約利用的概念
土地集約利用實質上是土地投入產出的關係，即以在土地上最少的投入獲得最高產出，目的在於挖掘土地利用潛力，節約寶貴的土地資源。土地集約利用的概念最早來源於對農業利用的研究，由David Ricardo（1772—1823）等古典政治經濟學家在地租理論中首次提出，是指在一定麵積的土地上，集中地投入較多的生產資料和生活勞動，使用先進的技術和管理方法，以求在較小麵積的土地上獲得高額產量和收入的一種農業經營方式。土地集約利用的內涵包括3個層次的內容：一是土地產出的高效化，即通過不斷增加土地投入，提高土地利用率及產出率；二是土地布局和土地結構合理化，通過土地利用方式之間高效協作，使城市健康高效發展；三是土地利用效益的綜合化，即追求經濟、社會和生態環境效益的統一。
工業用地集約利用，即指在有限的建設用地上，通過宏觀調控和科學合理布局工業用地，最大限度地提高工業用地的利用率和單位麵積投入產出率，走內涵式和可持續發展道路，達到經濟、社會和生態價值的最大化。
二、中國城鎮化過程中的工業用地集約利用
（一）中國城鎮化發展階段及工業用地特征
新中國成立以後，中國的城鎮化進程大致可分為三個階段。
1949-1978年，城鎮化緩慢發展時期。城鎮化率從1949年的10.6%發展到1978年的17.8%，29年中城鎮化率僅增長7.2%。嚴格來講，這段時間還可以劃分為兩段，因為其中還包含了1958-1961年的大躍進與三年自然災害，這期間中國經濟發展嚴重受阻，城鎮化發展幾乎停滯，但因均屬於計劃經濟時期，工業用地政策沒有區別，在此不再區分。這一時期的工業用地基本是行政劃撥方式取得，無償、無限期提供給工業企業使用。由於計劃優先保證國家建設用地的傾向，加之土地的使用成本過低，一定程度上造成了工業用地的浪費現象。
1978-2000年，中國城鎮化快速發展階段。我國的城鎮化率從1978年的17.92%增長到2000年的36.22%，年均增長0.83%；城市數量從原來不足200座發展到600多座，小城鎮達2萬個；城市經濟占宏觀經濟總量的65%以上，城市經濟已成為區域經濟增長的基礎和動力。這一時期，國家開始注重提高土地的利用效率，並嚐試探索土地有償利用，用價格機製調節土地利用結構。1990年，國務院頒布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止等問題做了明確說明。1998年全國人大通過了修訂後的《土地管理法》，規定建設單位使用國家土地，應當以出讓等有償方式取得。
2001-2012年，中國城鎮化高速發展階段。城鎮化率從2000年的36.22%增長到2012年的52.57%，年均增長1.36個百分點，比快速增長時期的年均高出0.53個百分點。這種高速度發展，使得人民生活水平得到大幅度提升，中國的國際地位不斷升高。但是，由於中國國情與發達國家不同，人地矛盾較為突出，在高速推進城鎮化的同時，也產生了一係列的問題。這一時期我國城市建設用地擴張迅速，工業用地極速發展，開發園區遍地開花，2003年國家開始對開發園區進行清理整頓。經清理整頓，截至2006年12月，全國各類開發區由6866個核減至1568個，規劃麵積由3.86萬km2壓縮至9949km2。到2012年7月，我國擁有國家級經濟技術開發區131個，省級開發區776個，地市級開發區近千家。