財政轉型之地方債發行的探討
會計與金融
作者：周春利
【摘要】一個完整的財政體係，地方債是一個很重要的組成部分，但是我國一直對已地方債的發行諱莫如深。十八屆三中全會，進一步強調深化改革，財政改革同樣進入了攻堅階段，本文就地方債的發行就行了探討，具體分析了地方債發行的可行性，我們地方債的破冰—中央代發地方債，以及對地方債的製度設計，以期地方債改革提供借鑒意義。
【關鍵詞】地方債，財政轉型，製度設計
一、引言
2013年12月審計署公布了《全國政府性債務審計結果》，數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72 億元，與去年年底相比，全國政府負有償還責任的債務上升8.57%，其中地方部分上升13.06%至108859.17億元。不過此次審計結果也證實中國地方政府債務仍在上升，相關風險猶存。地方政府債務已較2010年年底上一次全國審計時增加63%，超過同期中國GDP 40%的累積增幅。同時去年十一月舉行的中央工作會議上，將地方債提到了前所未有的高度，“重點防控地方政府債務問題”，“把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理”，“省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任”，體現了國家對於地方債問題的日益的重視。
二、地方債發行的可行性
（一）地方政府發行債券的經濟學機製：公共品與信息對稱。地方政府具有提供地方性公共品的職能。地方債主要用於公共品和公益事業的發展與建設。地方政府在提供地方性公共品上具有信息對稱的優勢與中央政府通過發行國債籌集資金來提供地方性公共品相比，地方政府對地方性公共品的需求了解和信息掌握上具有比較優勢，這樣不會造成地方性公共品要麼供應不足， 要麼供過於求，實現公共資源的優化配置，提高公共資源的配置效率，這也使地方政府債券的還款來源得到了保障。
（二）地方政府發債的製度保障：獨立的財政權、分稅製與地方政府的約束。我國地方債券發行機製和技術力量尚不成熟，中央政府地方政府事權劃分模糊，公共品的供應邊界有待明確，分稅製改革不徹底，地方政府存在軟約束 ，賦予地方政府發債權可能被濫用，因此地方可能暫時不適合發行地方債。地方不健全的資產管理負責能力是地方不能發行地方債的最大障礙。地方政府發債作為一個技術性的手段，本身是中性的，且國外地方政府發債也不鮮見，我國在這個方麵做些探索未嚐不可。
三、地方債破冰—中央代發地方債
國務院總理溫家寶在2009年政府工作報告中指出，國務院同意地方發行 2000億元債券， 由財政部代理發行，列入省級預算管理。這是繼1998年之後， 中央再次通過發債方式幫助地方解決融資不足問題。中央代發地方債是中國債券市場建設的重要事件，它標誌著地方政府開始被推向市場， 進一步接受公眾和社會的監督。
（一）本次發債的特點。一是地方發債額度和發債主體由國務院確定，二是地方債發行方式和發行條件與國債基本相同，三是限定了債務用途和償債責任。四是引入了一定的管理監督機製。與此前國債轉貸地方製度不同的是，這次中央代發地方債券的發行主體是地方政府，資金的使用被限定在中央投資地方配套的公益性項目，以及用於地方政府確定的民生領域償還債券的資金保障來自地方財政收人，違約責任也將由地方政府承擔。