財政分權體製下城投債發展問題探討
財經視線
作者：郭平等
內容摘要：城投債是具有中國特色的市政債券，是經濟發展到一定階段的產物。本文介紹了城投債產生的原因，詳細介紹了城投債的發展曆程，尤其是2014年下半年相關部門文件的出台改變了城投債的發展軌跡，使城投債市場降溫。文章通過對城投債存在的風險以及控製政府性債務分析，提出了實現城投債穩步過渡的兩個途徑。
關鍵詞：城投債 風險 地方政府性債務
問題的提出
城投債是具有中國特色的市政債券，是經濟發展到一定階段的產物。城投債，又稱“準市政債”，屬於企業債，是地方投融資平台作為發行主體，發行的主要用於城市基礎設施建設的債券，包括企業債、短期融資券和中期票據三個品種。
2014年是城投債發展的轉折之年。一方麵，反腐進入債券市場領域，城投債爆出若幹違規事件；另一方麵，為規範政府舉債融資，控製地方政府債務規模，全國人民代表大會通過了對《中華人民共和國預算法》的修改以及財政部頒布了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，不但剝離地方融資平台公司的政府融資職能，城投債能否進入地方政府債務範圍還需確定甄別標準。城投債何去何從，城投債如何穩步過渡？
文獻綜述
國外對市政債券研究起步較早，相關文獻很多。我國沒有正式發行市政債券，隻有具有部分市政債券特征的城投債。目前，國內對城投債的研究文獻可以歸納為：一是介紹國外市政債券的特點及市政債券風險控製的經驗。劉雲中（2010）通過介紹美國市政債券的監管機構及其職能、信息披露義務和違約風險等內容，給中國推出市政債券提供借鑒；程潔（2012）研究了美國市政債券市場運作及管理機製，結合我國城投債的發行情況，分析了我國城投債管理中存在的問題，材諶菡撼峭墩薔哂兄泄厴氖姓薔梅⒄溝揭歡ń錐蔚牟铩1疚慕檣芰順峭墩腦潁晗附檣芰順峭墩姆⒄估蹋繞涫？014年下半年相關部門文件的出台改變了城投債的發展軌跡，使城投債市場降溫。文章通過對城投債存在的風險以及控製政府性債務分析，提出了實現城投債穩步過渡的兩個途徑。
關鍵詞：城投債 風險 地方政府性債務⑻岢鐾晟莆夜峭墩芾淼惱囈ㄒ欏6牆檣芪夜峭墩畝撈匭浴⒚媼俚奈侍庖約拔蠢捶⒄狗較頡9詼雜詿瞬糠值難芯課南綴芏啵芯墾д哂形呂闖桑？013）、徐林（2010）、馬金華（2013）、王佳麗（2013）等，他們都提出市政債券是城投債的最終發展方向。三是對我國城投債發債規模的實證研究以及城投債規模擴大的風險研究。王勇（2014）以KMV模型為基礎，以北京市1978-2010年財稅數據為基礎，有效度量了“十二五”期間北京市城投債的發行規模；趙爽等（2014）利用改進的KMV模型對我國西部地區城投債的發債規模及風險進行了研究。四是對債權信用利差的研究。馬金華（2013）考察了城投債屬性不同對信用利差的影響，結果表明一般責任債券屬性的城投債會增大城投債的違約風險，結論與美國市政債券的情況相反。五是對地方政府性債務與投融資平台債的關係研究。鄒秀龍（2014）基於地方融資平台視角對地方政府性債務風險問題進行了研究，投融資平台債務風險問題已經十分嚴重，地方政府性債務問題浮出水麵。
綜上，我國研究城投債的文獻日益增多，但大部分都停留在國外經驗借鑒、市政債券理論研究基礎以及對我國城投債發債規模的預測研究，對於城投債在實際過程中發生的風險以及對控製政府性債務條件下城投債如何轉型沒有進行研究。本文結合2014年城投債表現出的實際風險，對城投債如何轉型進行了研究。
城投債產生的原因
城投債產生的根本原因在於現行的財政體製。1994年分稅製財政體製改革，對中央和地方政府的財權與事權進行了劃分，根據事權與財權結合的原則，將稅種劃分為中央和地方收入，在財權逐步集中於中央的同時，事權層層下放至地方，這就造成地方政府財權與事權嚴重不平衡。地方政府承擔地方基礎設施建設及提供公益物品的責任，但由於地方政府收入有限，必須尋求其它方式的融資。根據國外經驗，國外地方政府均采取發行市政債券融資的方式籌集地方建設資金，國外地方政府在發行市政債券方麵有自主權。但我國1995年實施的《中華人民共和國預算法》第四章第三十五條規定，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府為規避《中華人民共和國預算法》的限製，隻能通過成立符合《中華人民共和國公司法》要求的地方投融資平台公司，發行債券融資，此類債券被稱之為城投債。
城投債在2009年之前，發行規模很小，在債券市場裏規模幾乎可以忽略不計。但2009年，中國啟動了應對全球金融危機的最大動作“四萬億計劃”—由國家和地方財政出資建設社會基礎設施，拉動國內經濟增長的計劃。該計劃建設內容包括：保障性安居工程、農村基礎設施建設、鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設、生態環境建設、醫療衛生、文化教育事業發展等，建設資金雖由中央政府和地方政府共同承擔，但實際過程中大部分建設資金由地方政府自行解決。在“四萬億計劃”刺激下，地方政府紛紛設立地方融資平台，發行城投債籌集建設資金，城投債規模迅速膨脹，城投債在此背景下誕生。
城投債的發展
（一）起步階段（2005年之前）
2005年之前為城投債的起步階段，發債主體集中於直轄市和大型省會城市，發行主體級別AA+及以上，債項大部分為AAA，票麵利率穩定，發行量有限。