城鄉建設用地增減掛鉤項目績效評價指標體係的構建
理論探索
作者：劉菊鮮 黃鵬
【摘要】 當前關於城鄉建設用地增減掛鉤項目財政支出績效評價研究較少，本文從財政支出角度出發，從城鄉建設用地增減掛鉤項目實施評價、項目綜合效益評價和財政支出評價三個方麵構建城鄉建設用地增減掛鉤項目績效評價指標體係，為該類項目財政支出績效評價及政府提供相關政策參考。
【關鍵詞】 財政支出 城鄉建設用地增減掛鉤項目 績效評價 指標體係
一、研究背景
2006年以來，經國土資源部批準，各地陸續開展了城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，對於促進節約集約用地、緩解土地供需矛盾、保護耕地資源、統籌城鄉發展起到積極作用。國務院對各地開展的城鄉建設用地增減掛鉤試點工作高度重視，並製定了專門的財稅政策，保障試點項目的順利開展實施。目前，我國財政支出績效評價已有一套完整的評價指標體係和管理辦法，但針對城鄉建設用地增減掛鉤項目財政支出績效評價研究甚少，本文擬從財政支出視角，構建城鄉建設用地增減掛鉤項目績效評價指標體係，對城鄉建設用地增減掛鉤項目財政支出績效評價提供參考。
二、基於財政支出城鄉建設用地增減掛鉤績效評價的必要性
1、相關概念
（1）城鄉建設用地增減掛鉤項目
《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》指出“掛鉤是按照土地利用總體規劃的編製成果，以規劃合理布局城鄉建設用地，充分挖掘閑置土地為主要目的，將一些有條件通過整治轉變成耕地的農村居民住宅用地以及其他廢棄的沒有利用價值的建設用地（稱為拆舊區）和用於城鎮新增建設川地區（稱為建新區）構成掛鉤項目區。然後通過拆舊與土地複墾等工程，以項目區各地類麵積動態平衡為基礎，實現項目區內有效耕地麵積不減少，耕地等級質量不降低的要求。”項目是社會活動得以實現的載體，是具有目標性、時限性、任務性及效益性的活動。而掛鉤項目是掛鉤政策得以實施的手段和載體。掛鉤項目是以政府作為投資主體；以土地利用總體規劃為依據，以節約集約利用建設用地，縮小城鄉經濟社會差距，合理布局城鄉用地結果為目標；以相關法律、法規為準則。政府組織實施並對項目區域產生社會、經濟和生態效益的公共性活動。因此，掛鉤項目具有公共性、綜合性、區域性等特點。
（2）財政支出土地利用績效評價
財政支出土地利用績效評價是政府績效管理的重要組成部分，目的是將績效理念融入從財政資金的申請開始，到資金的撥付、使用過程，一直到支出完成後的審核驗收，在提高財政資金使用效率和效益、加強公共服務保障、提升行政效能、實施行政問責製中發揮著重要作用。
2、城鄉建設用地增減掛鉤績效評價的必要性
（1）項目資金來源與管理
第一，資金來源。城鄉建設用地增減掛鉤中涉及到建新區建設，拆遷農戶和集體的補償，拆舊區土地複墾等，需要大量的資金投入。從目前各地試點情況來看，項目所需資金的來源主要有政府獨資、依托用地企業投資、政府部門事業機構以項目區內整理的耕地指標作抵押向金融單位貸款籌集資金、或是企業、個人、市、縣（市、區）、鄉鎮政府、項目所在地村、社等共同投資等方式。
城鄉建設用地增減掛鉤所需資金最終是由拆舊區整理增加的耕地指標中除了用於農民安置部分後多餘的建設用地指標收益來補充，如將其中多餘指標中經營性用地通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓獲得的出讓金。
第二，資金的管理。對於城鄉建設用地增減掛鉤項目資金的管理，一般會設立財政專戶，以保證專款專用。目前，各地城鄉建設用地增減掛鉤項目大多是由政府主導的，因此資金一般都是政府相關部門進行統一管理。
（2）基於財政支出城鄉建設用地增減掛鉤項目績效評價的意義
城鄉建設用地增減掛鉤工作開展以來，在保護耕地資源的基礎上，一定程度上緩解了區域建設用地供需矛盾，盤活了農村存量建設用地，進而促進城鄉建設用地的結構調整與布局優化，提高了土地節約集約利用水平，改善了農民生產、生活環境，實現了經濟、社會、生態的協調發展。同時，項目實施過程中也暴露了一些問題。目前，學術界針對城鄉建設用地增減掛鉤項目實施情況、項目實施績效評價方麵都進行了一些探討，但還未涉獵從財政支出角度對城鄉建設用地增減掛鉤項目的績效評價。
從項目資金的使用情況、產生的綜合效益、項目資金運行對項目實施的影響等考察城鄉建設用地增減掛鉤項目實施情況，為今後該類項目經費籌集、財政管理提供政策依據具有重要意義。
三、基於財政支出的城鄉建設用地增減掛鉤項目績效評價指標體係構建