地方政府的生產性支出偏向及其成因
博士論壇
作者：李偉
摘要：研究表明，地方政府存在生產性支出偏向。對該現象有兩種解釋視角，一種是基於財政分權和晉升錦標賽理論，認為生產性支出有利於經濟增長因而受到地方政府的偏好；另一種則是認為是腐敗導致了地方政府生產性支出偏向。但某些經驗研究並不支持第一種解釋視角，而第二種視角又受到腐敗度量指標選擇的限製，所以需要新的解釋視角。一種新的解釋視角是：不同來源財政資金因其財力自主性大小不同，可能會對生產性和非生產性財政支出產生不同的效應。這為研究地方政府生產性支出偏向現象提供了新的思路。在這種視角下，遵循新的研究思路，可以將財政資金來源與其自主性聯係起來，給出地方政府形成生產性支出偏向的一種合理解釋，並據此給出相應的對策建議。
關鍵詞：生產性支出偏向；財政資金來源；中央補助收入；自主性
一、 研究背景
分稅製改革以後，中國地方政府財政支出結構出現的比較明顯的變化是：基本建設支出比重上升，科教文衛支出比重下降。一般認為，基本建設支出是典型的生產性支出，科教文衛支出是典型的非生產性支出。這種變化反映出地方政府具有生產性支出偏向。傅勇、張晏（2007）發現政府財政支出存在重基本建設的偏向，並認為地方政府在安排支出結構上存在明顯的偏向，在基本建設上甚至過度供給。除了通過研究支出比重來證明地方政府存在生產性支出偏向外，還有學者從教育等非生產性公共物品的供給角度來驗證地方政府存在生產性支出偏向。如喬寶雲等（2005）以小學義務教育為例進行研究，發現地區間財政競爭導致義務教育供給不足。而Zhuravskaya（2000）和 Heckman（2005）則提供了國際比較的結果，發現無論是與經濟發展水平類似的發展中國家相比，還是與發達國家相比，中國的教育支出等非生產性支出的比重均較低，而基本建設支出等生產性支出的比重卻均較高。
對該現象的解釋目前有兩種視角，一種認為，在中國財政分權和政治集權體製下，地方政府對中央政府負責，中央政府又以與地方經濟增長掛鉤的績效考評體係來考核官員，官員在晉升錦標賽中，為了能得到晉升，偏向於將財政支出用於能夠刺激經濟增長的項目，從而導致了生產性支出偏向。比如，張恒龍和康藝凡（2007）認為，在中國現有財政分權框架下，官員的委任製和政績考核機製將導致地方政府的無序競爭和地方財政支出結構的扭曲；平新喬和白潔（2006）認為，財政激勵導致了地方公共支出結構的扭曲和"偏差"；傅勇、張晏（2007）從中國式分權的視角揭示地方政府支出結構扭曲的內在邏輯，並且認為財政分權扭曲了政府支出結構；另一種認為，是腐敗導致了地方政府具有生產性支出偏向。比如，Mauro（1998）考察了腐敗對政府支出結構的影響。他發現，由於從不同支出中獲取賄賂的難易程度不同，腐敗的政府會將更多的支出用在基本建設上，而減少用於教育的支出。
然而這兩種視角卻都存在問題，並不能完全解釋地方政府生產性支出偏向現象。第一種視角要成立需要基於"政府生產性支出利於經濟增長，而非生產性支出不利於或無關於經濟增長"的假設，然而很多實證研究卻與該假設相悖，認為非生產性支出才有利於經濟增長，生產性支出不利於經濟增長（王新軍、賴敏暉，2010；廖楚暉、餘可，2006；孫文祥、張誌超，2004；曾娟紅、趙福軍，2005；Lin，1994）。而對於第二種視角，一個致命的問題就是：腐敗本身的度量存在問題。如果采用國際上衡量政府清廉程度的指標來度量腐敗，那麼隻能用於國別之間的研究，但是無論是在發達國家之間、發展中國家之間，還是發達國家與發展中國家之間，它們在經濟政策和法律、社會製度、社會基礎設施等方麵都存在巨大的差異，而基於這樣的國別數據得出的結果令人懷疑。但是，在一國之內又很難用一個令人信服的指標來度量腐敗。
二、 新的解釋視角和研究思路
另外，以上兩種視角均暗含一個假設條件，即地方政府是一個能夠完全獨立決策、能夠自主支配地方所有財力的行為主體。但實際上，地方政府在進行決策時也一般會受中央政府政策意圖的影響——因為在中國，地方政府還是受到中央政府較大程度的控製的。所以，地方政府最終真正能將多少財政資金用於生產性支出，還取決於該財政資金是否可以由它自由支配。而不同來源的財政資金，地方政府能夠自由支配的程度是不一樣的，這種自由支配程度可以被稱為財力自主性。國內文獻關於財力自主性的研究不多，筆者以“財力自主性”為篇名或關鍵詞在中國知網上進行搜索，均隻搜到一篇題為《縣市政府財力自主性與轉移支付製度》的核心類論文，而該論文並未給出明確的財力自主性定義。而國外文獻在這方麵的研究主要集中在“財政收入自主性”上，他們提及的“財政收入”是狹義的財政收入，是政府自籌的、列入預算的、預算一級科目大多為“本級財政收入”的那部分收入，“財政收入自主性”英文為“Income Autonomy”。鑒於國內外尚未對財力自主性給出比較明確統一的定義，本文依據已有的相關研究和相關概念，借鑒內涵比較接近的“稅收控製”概念的定義對財力自主性做出如下定義：“財力”指政府各種類型的財政性資金，“自主性”指自主支配能力，“財力自主性”指政府對其各種類型財政資金的自主支配能力。自由支配的程度越高的財政資金，財力自主性越大，地方政府越能夠按照自己的偏好和意願來使用；自由支配程度越低的財政資金，財力自主性越小，地方政府越難按照自己的意圖來使用。因而研究不同來源財政資金財力自主性與地方政府財政支出之間的關係，可以作為解釋地方政府生產性支出偏向現象的新視角。那麼，在這種新的視角下，怎樣將不同來源財政資金的財力自主性與地方政府生產性支出偏向聯係在一起呢？大致可以遵循如下的研究思路。首先，弄清楚地方政府財政資金的主要來源，並在此基礎上對各種來源的財政資金的自主性進行評價；其次，按照財力自主性的大小將財政資金分為兩大類，並認為這兩類財政資金將會對生產性和非生產性財政支出產生不同的影響效應；最後，通過實證分析考察這兩類財政資金對兩類財政支出的具體效應，並對實證結果做出合理的解釋，並基於解釋給出相應的對策建議。