分稅製改革對地方稅收和財政的影響研究
製度建設
作者：王曉民
財政是國家基礎權力的展現，中央政府動員財力的能力是國家權力的基礎，也是國家設定社會各經濟實體相互作用的外延條件。而公共財政製度攸關中央政府政策貫徹的能力，也影響中央與地方的關係。特別是在中國這樣的國家，通過有效的財政製度，中央才能約製或有效指揮地方，但若中央財政製度又能夠同時提供地方政府適當的誘因，則將能促使地方完成中央的各項政策，並激發地方的發展活力，有助於促進地方經濟成長與財政收入增長。
就中央而言，中央與地方的財政關係也是中央與地方實際權力關係的核心問題，是基於一定的政治結構和財政體製而形成的。而在學術界和實務界探討財政事務時，其焦點乃是集中在中央政府和省級（省、直轄市、自治區等）政府之間的問題。1978年後的中共財政改革，意指省級地方政府從中央政府獲取較多的權力，國家將收入和支出的責任重新下放到地方，中央因而可以卸下行政與財政重擔，並且讓各省區可以因地製宜地規劃和發展地方建設。然而財政體製改革之過程，其實深受中央與地方關係的影響，中央和地方之間往往就財政分配問題形成雙方的談判僵局，而各地方之間的相對影響力、中共高層領導人的介入，都會影響到財政管理體製調整和中央與地方財政分配的結果。
根據黨的十四屆三中全會的決定，為了進一步理順中央與地方的財政分配關係，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力，促進社會主義市場經濟體製的建立和國民經濟持續、快速、健康的發展，國務院決定從1994年1月起改革現行的地方財政包幹體製，對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅製財政管理體製。分稅製改革的實施，對於地方的稅收和財政產生了十分重大和深遠的影響，促使我國的財政和稅收進入了一個新的曆史階段。
分稅製的基本概念
從概念上來講，分稅製實際上是一種財政管理的體製，其主要特點是分級分稅的預算管理模式。分稅製的本質可以理解為中央與地方在分配財政過程中使用的一種方式和手段。具體來看，指的是國家根據地方政府的財政支出情況，以事、財兩權為基本依據進行分配，並將其中的稅種進行統一的劃分，以保證中央返還地方稅收的製度能夠得以迅速的建立，其中稅收的支付製度在建立過程中也依據地方財政的實際需求來建立。最後，結合地方財政的實際情況將預算製度建立起來，以此來保證各級財政在支出和收入的全過程中都能夠被監管。
分稅製對地方稅收和財政的影響
分稅製改革的目的就是在中央政府和地方政府之間按照稅種來劃分收入的來源，一旦這個比例劃分了以後，就不能夠再變了，用法律來規定，一級政府有自己一級政府的職責，一級政府有一級政府自己的財權財力，來辦自己的事情，這就是公共服務，而這個過程當中必定是有一個民主的過程。分稅製到了中國以後就產生的偏差，1994年的分稅製最大的一個作用並不是在中央和地方之間合理的、科學的、民主的來劃分財權財力，主要目的是要把財權收回到中央。
中共“分稅製”改革，提高中央財政稅收比例，也影響到地方財政收入與財政資源的運用，因此也產生若幹問題，而可能影響地方經濟與財政。諸如分稅製實施後，地方政府支出不斷，但收入大減，使得地方財政惡化，投資計劃推動困難，而與中央政府自分稅製實施後連續出現財政盈餘的情況正好相反。這一現象值得從中央與地方關係及中央與地方財政問題進行觀察。總體來說，分稅製改革的實施，對於地方稅收和財政的影響主要體現在以下方麵：
（一）改變了地方財政運行情況
1.地方財政收入遠低於支出。分稅製改革前地方財政收支基本能平衡，分稅製改革使地方財政收入遠低於地方財政支出，而且導致二者之間的差距有逐步擴大的趨勢。分稅製改革在集中中央財力的同時並沒有改變中央和地方的事權劃分格局，未從根本上調整政府間財政支出責任，改革的重點是對收入進行了重新配置，切斷了收入與支出的聯係。隨著地方政府承擔越來越多的事權與支出責任，地方財政支出規模不斷擴大，占全部財政支出的比重逐步提高。分稅製改革與任何一次財政體製改革一樣，其實質是對權力、資源和利益進行重新調整和再次分配。在調整過程中，中央財政收入的提高必然伴隨著地方財政收入的下降，中央政府支出責任的減少必然伴隨著地方政府支出責任的增加。