封麵文章
作者：李偉
《中共中央國務院關於加快水利改革發展的決定》是2011年中央“一號文件”，這也是新世紀以來，中央關注“三農”問題的第8個“一號文件”。文件提出，力爭今後10年，全社會水利年平均投入比2010年高出1倍，10年的水利投資將達到4萬億元，土地出讓的收益中將有10％的資金用於農田水利建設。大興農田水利建設，將增加灌溉麵積、播種麵積，提高糧食產量。我國政府對於耕地保護的重心，開始從保證數量過渡到保證質量上。
從2004年至今的8個中央“一號文件”，內容豐富地涉及了農業生產、土地、稅收、基礎設施、分配方式、發展模式、公共服務等各方麵。其中，2005年提出堅決實行最嚴格的耕地保護製度，提高耕地質量；2006年提出統籌城鄉經濟社會發展；2010年提出著力推動資源要素向農村配置，努力縮小城鄉公共事業發展差距，推動公共服務的均等化。
保護耕地、城鄉統籌、減少城鄉收入差距與實現公共服務的均等化成為解決“三農”問題的主要突破口，保證了我國的農業發展開始走向一個新階段。在這種製度保障下，盡管2010年西南地區遭遇了特大旱災，我國糧食產量依然達到了1.0928萬億斤，實現了新中國成立以來首次糧食產量“七連增”。這其中，最重要的因素在於耕地數量的保證，即播種糧食的土地維持在16億畝以上。
土地、勞動力與資本是驅動我國30年來經濟高速發展的核心要素。30年來，較為廉價的土地與勞動力資源，彌補了資本的稀缺性，保證了發展的速度和競爭力。導致城市化和工業成為經濟發展的龍頭，農村優質資源——土地、勞動力——以較低的成本不斷向城市轉移。經濟的起飛，其背後也是我國空間資源的大規模重新配置。越來越大的城市，不斷湧現的港口、公路，如雨後春筍般的新興產業區，都在不斷占用著農業用地。
隨著GDP的增長與財富積累，近年來，土地、勞動力和資本三大要素的價值體係也開始發生變化——稀缺者不再稀缺，而廉價者亦不可能長久廉價。反映在國土問題上，就是耕地在不斷減少，糧食安全問題日趨緊迫。在這樣的前提下，實施最嚴格的耕地保護製度，執行最嚴格的節約用地製度，既是保住我國糧食安全的底線，也是平衡保障與發展的硬約束。而對於中國現實而言，最大困境還是，實施最嚴格的耕地保護，仍然不能扔掉進一步深化發展這個大前提。由此，對於18億畝耕地政策的理解與執行，就不能停留在限於靜態的限製。不可能以壓抑需求的方式，追求僵硬的“平衡”——發展中的保護才是可持續的保護。
在這個視野下，就產生了國土資源優化這個大課題。它需要在科學發展觀指導下的動態統籌，通過不斷集約化，釋放出“新”的土地，提高土地利用率。以此觀之，耕地占補平衡與城鄉建設用地增減掛鉤政策是一種值得深入探討的方法論。尤其是國土資源在結構上的優化，對現有分散的農村居民點經行整合，將為城鄉建設提供大量的後備土地，減少對耕地的占用。
土地是最重要的國家資源與生產要素，也是調整發展模式的杠杆。如何以最小的代價，獲得可持續發展，是我國未來必須深入麵對的問題。在中國資源體係中，土地與勞動力兩大要素目前都在進行一次深刻的價值重估。變動的結果，將改變以往單邊發展的模式，實現城鄉之間、農業與工業之間的平衡發展。
本刊記者以此作為2011年“兩會”話題，深入細致考察了山東濰坊市奎文區的城市化。這其中涉及了一係列城市建設的重新布局，包括土地收入分配、村民後續生活的保障諸問題，為平衡科學發展提供了一個較為詳細的改革樣本。