封麵文章
作者：李偉
土地是國家最基礎性資源。30年來工業化、城市化快速發展，我國空間資源大規模重新配置。在這個過程中，如何保證耕地總量不減少，質量有提高，又不阻礙城市化、工業化的發展，是一個前所未有的難題。
同時，“三農”問題的最終解決，必須依靠工業化和城市化將大量農村勞動力從農村和農業轉移出去。在轉移過程中的杠杆也是土地。在這個意義上，農村問題就是城市問題。即通過城鄉統籌的方式解決農村問題，不可能拋開城市的發展談農村。
18億畝耕地意味著什麼
2011年春節後，中國北方地區的幹旱引起了國內外廣泛關注。與去年初的西南大旱相比，今年北方旱情發生早、持續時間長，受旱區域集中，且大多發生在主產區。截至2月中旬，山東、河北、河南、山西等8省冬小麥受旱麵積約為1.16億畝，其中嚴重受旱麵積2536萬畝，受旱麵積占8省冬小麥播種麵積的42.4％。
抗旱，成為中國政府年後的第一項重要工作。
針對中國旱情，聯合國糧食及農業組織表示了特別的關注：如果幹旱繼續持續，可能會影響今年的小麥價格。世界上傳統的兩大糧食出口國，俄羅斯去年夏天高溫肆虐，澳大利亞最近幾個月洪水泛濫，已經在國際小麥市場造成震動。根據最新版的《食品價格觀察》，2010年10月到今年1月的4個月間，食品價格上漲了15％。
在剛剛過去的2010年，中國糧食的全年產量達到了1.0928萬億斤，這是自1958年來首次連續7年增產，打破了以往4年一個周期的生產規律。1949年中國糧食總產量僅為1.1億噸，1996年突破了5億噸大關，成為世界上最大的糧食生產國。聯合國糧食機構統計數字顯示，2009年，中國的小麥產量相當於美國或俄羅斯的兩倍，是澳大利亞的5倍還多。中國用占世界7％的耕地養活了22％的人口，確實成為維護國際糧食安全的重要砝碼。
按照農業部部長韓長賦的說法，能夠保證糧食萬億斤產量，主要在於“糧食播種麵積連續3年穩定在16億畝以上，是重要資源保障條件”。5年來，最嚴格的耕地保護政策保證了我國糧食產量的穩定性。
如果中國糧食產量能每年維持在5億噸以上，我國人均糧食占有量就接近400公斤，對於國內和國際糧食安全都具有重要意義。按照聯合國人口基金會的評價體係，小康水平社會人均占有糧食即為400公斤，中等水平為人均450公斤、富裕水平為人均500公斤。目前，中國糧食產量已經達到了小康社會的下線，跨越了溫飽階段。換句話說，每年能產出5億噸糧食，14億中國人的口糧就有了保障。
民以食為天，糧食生產乃立國之根本。尤其是對於一個人口眾多、自然災害頻仍的國度，保證糧食產量就是保障了國家的生命線。
以糧食增產1億噸為一個台階，新中國成立以來我國糧食生產在周期性的波動中已跨上了4個台階。改革開放以來，糧食產量先是大幅度提高，從1978年的3.05億噸，提高到1998年的5.12億噸。但隨後由於種種原因，糧食產量下滑，到2003年降至4.3億噸，出現了嚴重的糧食短缺。之後，國家加大對農業的扶持力度，糧食產量又逐年回升，到2007年回到了5億噸以上。
改革開放之初，糧食產量的大幅度提高，主要原因在於土地承包政策的實施和對農業投入的加大。1978～1989年，糧食單產水平提高了近70％。但這種政策刺激作用不可能一直持續下去，1990～2001年，糧食單產水平隻提高了7.5％。目前，我國農業投入及農業技術已經處於較高水平，化肥用量已達世界第一位，接近回報遞減階段，糧食單產也達到了較高水平，其中穀物單產高出世界平均水平58％。但如果農業增產技術及生物技術沒有重大突破，靠增加單產來提高糧食總產量會越來越困難。
按照中國科學院地理科學與資源研究所的測算，目前中國糧食產量對糧食播種麵積具有較高的依賴性，很強的正相關性。糧食播種麵積每增加1％，糧食產量則增加1.63％，所以耕地麵積是保障糧食產量的第一前提。
土地是國家最基礎性資源。30年來工業化、城市化快速發展，我國空間資源大規模重新配置。在這個過程中，如何保證耕地總量不減少，質量有提高，又不阻礙城市化、工業化的發展，一直是一個前所未有的難題。由此，在土地使用問題上，政府必須在保證經濟發展與保障糧食安全中尋找平衡點。
如果說發展與保障就像一個蹺蹺板的兩端，承載它們的平衡木是土地資源，那麼兩者之間的平衡點該如何確認？紅線該怎麼畫？
按目前生產水平和土地能力，我國目前糧食平均畝產332公斤左右。如果要維持每年5億噸的產量，理論上至少需要15.06億畝土地種糧食。如果考慮每年的自然災害所造成的減產，那麼，16億畝的種糧田是必須要保障的。2010年，我國全國糧食播種麵積約為16.48億畝。在目前農業生產條件下，我國小麥、稻穀和玉米這三大穀物基本能實現供求平衡。
但問題是，農業自然資源有限，保住了糧食，其他農產品就會出現缺口。
2006年我國耕地麵積為18.27億畝，農作物播種麵積為23.55億畝。除了16億畝糧食的播種麵積，還剩下7.5億畝的播種麵積，蔬菜、油料、棉花、糖料大約分別占了2.7億畝、2億畝、8000萬畝、4000萬畝。在保糧的耕地利用結構下，一些農產品就無法自給，供不應求，最突出的是大豆、植物油和棉花。
2009年，中國進口4225萬噸大豆、816萬噸食用植物油。按照國內目前的生產水平估算，僅這兩個品種，中國就至少相當於在境外購買了5.6億畝以上的耕地。如果把大豆折算成油脂，國內植物油的60％依靠進口。
2007年我國進口棉花246萬噸，約需3000萬畝播種麵積。進口木材、木漿，加上其他林業產品，共折合進口木材1.5億立方米，相當於國內消費量的40％，而天然橡膠的進口已經達到了170萬噸，相當於國內產量的3倍。在這個意義上，18億畝耕地隻是保證了糧食生產，大量關係民生的農林產品仍需依賴進口。
按照國家食物與營養谘詢委員會提出的食物安全目標：2030年（向富裕階段過渡時期）我國糧食人均占有472公斤，油料人均33公斤，糖料人均125公斤，水果人均59公斤，肉類人均53公斤，禽蛋人均24公斤，奶類人均33公斤，水產品人均40公斤。2030年中國人口將達到16億峰值，中國需要糧食1.5億萬斤。如果糧食的90％靠自給，平均畝產比現在提高10％（達到365公斤／畝），則需要18.5億畝的耕地。
“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的曆史性錯誤，遺禍子孫後代。一定要守住全國耕地不少於18億畝這條紅線。”這是國務院總理溫家寶在2007年政府工作報告中關於保護耕地的闡述。從糧食安全的角度上，18億畝耕地的紅線必須堅守到2030年。
安全與發展——從國家全局的角度看，土地使用的矛盾已經極為嚴峻。
我國人均土地非常稀缺，人均耕地麵積隻有1.38畝，相當於世界平均水平的40％。印度、美國、俄羅斯、加拿大、澳大利亞分別是我國的2倍、6.5倍、8倍、14.3倍和26.1倍。從單純經濟學的角度研判，農業並非中國比較優勢所在。近30年來中國快速發展，依靠的是工業化與城市化。而發展工業、擴張城市，則需要占用大量的土地。
在世界城市化過程中，有一個很普遍的現象——城市用地擴張速度，要快於城市人口的增長速度。財富和收入的增長促進了人們對城市土地需求的增加。美國一輛汽車平均需要700平方米的土地用於道路和停車場的建設，在人口密度大的國家，如德國、英國、日本等，也需要200平方米的土地。1984～2001年，中國城市建成區的麵積增長了173.7％，城市市區非農業人口增長了109.1％。隨著中國社會進入汽車時代，對於土地的需求量也會日益加劇。
新中國建立以來，耕地總麵積在1956～1957年達到最大值，此後逐年持續遞減。根據國土資源信息中心的統計，1978年至2008年間，全國耕地總共減少了1468萬公頃，合2.2億畝，平均每年減少734萬畝。在過去的11年中，我國耕地的總麵積已經減少了1.25億畝，超過了一個河南省的耕地麵積。
仔細分析數據，1998～2003年是全國耕地減少最快的時期。在此期間，全國耕地共減少了662.25萬公頃，平均是前20年的兩倍以上。一方麵原因在於，我國重工業、城市化快速發展，需要大量的空間。另一方麵，國家實施退耕還林政策，生態退耕導致耕地減少557.56萬公頃，占總失地量的63.5％。