同時，土地招拍掛製度尚未建立，土地出讓以協議為主，價格平衡手段並未形成。低廉的土地價格刺激了土地需求，開啟了全國範圍的圈地閘門。商業化驅動的大規模農地征用，同時一並出現亂占土地、征而不用的現象。僅據2003年7月國務院下令進行的全國土地整頓的初步調查結果，全國各類開發區5000多個，總圈地3萬平方公裏，相當於全部現有城市和建製鎮目前的建設用地麵積。
值得注意的是，由於城市擴張多占用的是城市邊緣的優質耕地，而每減少1公頃高產田或中產田，則需要3.68公頃或2.61公頃低產田補償。耕地質量的下降速度超過了數量下降。
在這樣的背景下，我國陸續製定並出台了嚴格的耕地保護政策，以建立完善的耕地保護體係，解決發展與保障的矛盾。
2005年中央一號文件要求“堅決實行最嚴格的耕地保護製度，切實提高耕地質量”。2006年，國務院發布《全國土地利用總體規劃綱要》，提出到2010和2020年，全國耕地應分別保持在18.18億畝和18.05億畝。2007年政府工作報告更明確劃出耕地保護的警戒線，提出“一定要守住全國耕地不少於18億畝這條紅線”。同一年，國務院發布通知，暫停了“十一五”期間1600萬畝退耕還林計劃。
2008年，黨的十七屆三中全會發布《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》。要求堅持兩個最嚴格的製度：最嚴格的耕地保護製度，堅決守住18億畝耕地紅線；最嚴格的節約用地製度，從嚴控製城鄉建設用地總規模。
2006年後，中國耕地減少過快勢頭得到有效遏製，基本農田保護麵積穩定在15.6億畝以上。2006～2009年全國共補充耕地1600多萬畝，多於同期建設占用的1250多萬畝耕地。
18億畝，並非一個抽象的數字。這意味著，在國家戰略上，確立了安全保障與經濟發展的平衡點。
優化土地資源
嚴控，是國家土地政策的態度表述。但對於18億畝耕地政策的理解與執行，卻並非限於靜態限製。人多地少即是國情，加快城市化與工業化亦是中國發展之路，在經濟的快速發展期，對於土地的需求必然旺盛而迫切。在這樣的視角下，國土資源的優化則需要動態的統籌與考慮，不斷優化我國的國土資源，釋放出“新”的土地。
1996年全國土地管理廳局長會議首次提出“實現耕地總量動態平衡”，第二年國務院頒布“耕地占補平衡”政策，即建設占用多少耕地，各地人民政府就應補充劃入多少數量和質量相當的耕地，保證耕地總量不被侵蝕。
耕地占補平衡政策自1997年正式提出後，對中國的耕地利用及其生態環境變化產生了非常深遠的影響，製約了建設用地的盲目蔓延，提高了集約利用水平，保護和補充了耕地。
據國土資源部的統計，1997至2003年的7年間，補充耕地大於建設占用耕地的數量，總體實現了法定的占補平衡要求。如果將統計周期拉長，在此項政策未推出前，隻有1979、1990、1995、1996年新增耕地麵積超過了減少的耕地麵積。但年淨增麵積有限，不超過10萬公頃。
事實上，作為一個有著幾千年農業文明、人多地少的國度，尚存的可開墾宜農荒地資源已十分有限。按照一般的理解，總量動態平衡大致是指今後若幹年內，經增減的波動，耕地數量最終仍能保持在原來的某一水平上。然而，由於工業化、城市化的發展，農業產業結構的調整，以及退耕護岸林、還湖、還牧，建立農田生態保護體係等生態建設，耕地總量平衡到1996年10月的土地詳查彙總數目已經絕不可能。即使減去退耕還林、還湖、還牧的剩餘數量也難以做到。
中國雖有後備土地資源麵積約6189萬公頃，但多處於幹旱少雨或水土流失嚴重的生態脆弱地區。適宜開發為耕地的後備土地資源已經趨於枯竭，即使將耕地占補平衡狹義地理解為僅指非農業建設占用耕地與新開墾耕地間的平衡，兩者的“數量相當”仍較為困難，至於“質量相當”更加難以實現。
新補充的耕地主要分布於幹旱缺水的新疆、內蒙古、寧夏和低窪易澇的三江平原、鬆嫩平原以及沿海灘塗。這些新開墾的耕地灌溉設施比例不足40％。所以，即使補充耕地的數量能夠相當，但質量差距則很大。
如果一味強調數量的平衡，對於中國本已脆弱的生態環境還會構成較大的壓力。在政策實施的最初4年中，共有191萬公頃草地、111.4萬公頃林地被開墾為農田。新開墾的耕地主要分布在半濕潤和半幹旱地區，直接影響了這些地區的生態環境和水資源安全。北方耕地麵積擴大，耕地中心向東北方向移動，導致農業用水對地表水的需求增加，從而擠占生態用水，使地表植被退化，荒漠化加劇。同時地下水位下降，土壤含水量減少，植被衰退，土壤沙化，農作物減產。
農業的拓荒時代已經遠去，那麼新的土地是否還存在？如果將目光從外向型的擴張轉向內向的節約整合，則會有意外的發現。盡管我國已經開始實行最嚴格的節約用地製度，無論城市還是鄉村，土地資源利用的粗放和閑置浪費現象仍較為突出。我國人均城市建設用地達130多平方米，超過發達國家82.2平方米和發展中國家83.3平方米的水平；工業用地平均產出率則遠低於發達國家水平。尤其在農村，建設用地利用效率則更低，存在著巨大的利用空間。
千百年來，農民依田而居，由此形成以血緣、地緣網絡為基礎的居民點，村莊布局受到耕作半徑製約，以自發的方式蔓延生長。大部分村莊規模小、數目多，且分散淩亂，沒有規模效應。同時由於宅基地分配以福利性發放，村莊建設缺乏規劃，導致農村建設用地數量驚人。
全國64萬個行政村，330萬個自然村，農村居民點麵積近2.5億畝，戶均接近1畝，人均228平方米，遠遠超過了強製性的國家標準《村鎮規劃標準》規定的人均建設用地上限150平方米的規定。河南省僅空心村閑置土地就至少有250萬畝，如果將這些閑置土地進行複墾，至少可以得到150萬畝耕地。
隨著城市化水平的不斷提高，越來越多的農民進入城市，農村人口在不斷減少。由於我國農業人均建設用地指標明顯高於城市，從理論上說，隨著我國城市化水平的不斷提高，農村與城市的建設用地總量應該呈下降態勢。
根據2006年統計公報，2006年鄉村人口7.3742億人，村莊用地2.48億畝，人均占用耕地218平方米。2005年我國人均城市用地每人133平方米。如果按照國家規定的人均村莊建設用地最高限指標150平方米，城鎮建設用地100平方米計算，理論上一名農民進入城市可以騰出50平方米的建設用地。如果按照實際占地情況計算，一名農民進入城市人均節約的土地量更大，可以達到85平方米。
然而事實卻相反。盡管中國城市化速度加快，勞動力不斷流入城市，但在建設用地上卻是一個反例。農村建設用地非但沒有減少，村居民點用地卻在增加，且增加總量相當於城市建設用地增加總量的50％。
1997～2005年，增加的農村居民點就占用了18.6萬公頃耕地。2002～2006年，按照戶籍統計我國鄉村人口減少了4499萬人，但村莊建設用地則增加了近300萬畝。2006年底，全國農業人口7.3742億人，按村莊建設用地人均150平方米計算，全國合理的村莊建設用地量為1.66億畝，而全國實際村莊建設用地量為2.48億畝，比理論值多出近50％。
就建設用地而言，城市化本應實現土地利用的集約化，但實際情況卻是“反城市化”——城市、農村雙向擴張。探究其中原因，一方麵在於農村居民點過於分散，基礎設施落後，修建村莊道路等公用設施占用了大量的耕地。全國農村公路約為146萬公裏，占裏程的76％，村級公路每公裏占地平均為10畝，總共約占地1456萬畝。
而另一方麵，由於城鄉二元結構，農民進城工作，但仍保留了村莊的房屋。勞動力流動“離土不離鄉”，於是城市與鄉村雙重占地。農民無力承擔城市高昂的生活費用，年輕時在城裏做工，年邁時回農村養老。很多農民在城裏掙錢的首要用途就是回鄉蓋房，改善居住條件，他們並沒有成為市民。這種獨特的“離土不離鄉”的中國城市化發展道路，造成了農民進城打工的雙重身份和雙重占地現象，也使得農村居民點用地和城市用地同步增長。
這種雙重占地現象還將持續較長時間。農民在城裏掙錢在農村消費，為城市發展提供了廉價勞動力，減少了城市貧民窟的出現。同時農村土地為農民在城市失業時提供了基本生活保障。這種模式一方麵緩解了中國快速城市化過程中，因民工失業引起的社會動蕩，但對耕地保護造成了更多的壓力。