公共政策製定過程中公眾、專家作用的研究
本刊特稿
2009年10月，廣東省廣州市番禺區有關部門發出通告，決定在番禺區大石街會江村建立一座日焚燒能力達到2000噸的生活垃圾焚燒發電廠，計劃於2010年亞運會前建成並投入運營。這一決定遭到廣州百萬居民的強烈反對。爭議的重點主要集中在周邊市民認為在如此稠密的居住區建立垃圾焚燒廠的氣體排放等環保指標無法過關，焚燒廠周圍居民的癌症率明顯高於其他地區，並且認為焚燒的方式處理已是發達國家早已淘汰的處理方式，不應再在廣州運用。2009年12月10日，廣州市番禺區就垃圾焚燒處理問題的計劃與思路與市民和媒體進行座談。在介紹會上，番禺區公布了剛剛出台的《創建番禺垃圾處理文明區工作方案》和《番禺區垃圾分類收集綜合利用方案》征求意稿，從即日起開展全民大討論，並在3個試點小區啟動推行垃圾分類。擬定於2011年再啟動垃圾焚燒廠建設，在此期間采取大討論的形式，綜合政府、專家、大眾三方麵的意見，再次論證垃圾處理方式以及選址的問題。然而，在公共政策製定過程中，專家、大眾起到的作用分別是什麼？他們在影響政府政策的能力方麵是否也存在明顯的差別？在資源不平等的社會環境中，“民主政治”係統是如何運作的？
一、專家在政策製定過程中的作用
專家在我國公共政策的製定中起到了舉足輕重的作用，他們通常都可以嚴重影響到公共政策的價值和方向。雖然專家的論證對於公共政策的製定起到許多積極的影響，但有些專家由於其在價值選擇、權力運用等方麵的錯誤使用，導致其話語帶有一定的傾向性、片麵性。筆者認為，專家在公共政策製定過程中的作用主要包括以下幾點：
首先，專家可用係統的處理知識，理性地應對社會問題，並能夠有效地提出相應的公共政策措施。相對於公眾而言，專家即是那些具有專業知識，可以係統專業地處理問題的人員。他們可以理性地思考所遇到的社會問題，采用實例法、理論分析法等方法，運用專業的知識分析、論證、總結並提出解決的方案。對於某些涉及到多種利益衝突的社會問題時，專家可以將自己處於中立的價值立場，采用理性的態度探索解決問題的方法。並且，由於專家的知識相對較集中，可以快速有效地提出供選擇的公共政策方案。
其次，專家的討論有助於非專業領域的公眾對政策議題獲得認知。由於許多公眾對於政策議題中所涉及到的具體問題將會對自己的生活產生的影響等都不甚熟悉，甚至一無所知，從而導致公共政策的製定顯得過於形式化，而不能付諸行動。專家的討論可以幫助公眾了解事實，增進公共政策製定的有效率。此次關於番禺垃圾焚燒發電廠的大討論中，正是由於專家的作用，使得公眾認識到具體的垃圾處理方式、垃圾處理地址的選擇等將會對自己的日常生活產生的影響，並且推動公眾對於具體的解決方案的探索，尋求解決具體問題的公共政策的治理途徑。
第三，專家在公共政策製定的過程中容易忽視大眾的利益訴求。由於專家所具有的傾向是，把所有的價值問題都化解為技術問題來處理，因此，漠視了大眾自身的價值選擇。例如，番禺垃圾焚燒發電廠事件中，專家的作用就隻是對於焚燒方式是否可行、選址是否符合標準等問題進行理性研究，而忽視了垃圾焚燒廠附近居民的利益需求。對於這種具有很強的利益訴求的社會事件，專家在價值選擇目標的具體化上並沒有優勢，而且，有時不可避免的，專家會成為某一方麵利益的代言人而產生專家自身利益與社會公共利益相矛盾的現象，從而導致腐敗等行為的產生。
第四，專家通常追求公共政策製定的形式化，追求職務活動在文件形式上的求全態度，從而導致效率低下。專家、政府官員等通常都是追求其書麵表達、文件存檔等形式上的完美，將其主要的精力著重於文件的書寫上，而沒有真正仔細探討解決問題的措施，從而導致公共政策的製定傾向於形式化。筆者認為，應當充分把握這兩方麵之間的度，充分發揮專家的積極作用，並采取必要的措施，防止專家可能產生的消極作用。
二、大眾在公共政策製定過程中的作用
大眾，即指那些公共政策的客體，公共政策的製定對其產生實質性的影響的那一部分人。他們真正經曆著公共政策對其日常生活產生的影響，並且對於公共政策是否公正、公平擁有真正的發言權。正因如此，加強公眾參與在公共政策製定中的作用是至關重要的。
首先，大眾在價值選擇方麵有明顯的優勢，有助於推動公共政策的公平性發展。價值問題並不像事實問題那樣，在大多數情況下有真偽對錯的標準，而更多的是個體的偏好或取向問題。對於一個民主國家而言，其最主要的目標則是達到大多數人民的滿意，實現社會的公共利益。番禺垃圾處理廠的建立，最初的目的就是為了擺脫垃圾圍城的困擾，降低環境汙染的程度，使人們擁有一個健康的生態環境。然而，如果建立了垃圾處理廠，卻沒有得到應有的效果，反而使周圍的居民產生強烈的不滿，生活質量因此下降，這樣的公共政策還不如被廢除。因此，在麵對有強烈價值衝突的社會問題的公共政策製定時，應當充分利用公眾的作用，促進公共政策的公正性。