第六章
節水優先，不可逾越的 “三條紅線”
1.史上最嚴格水資源管理製度
2015年9月28日，水利部召開新聞通氣會，發布2014年度實行最嚴格水資源管理製度的考核情況。數據顯示，2014年，全國用水總量6095億立方米，能滿足未來用水需求；重要水源地水質達標率98.8%，飲用水水源總體安全；城市汙水處理率達90.2%，排放達標率不斷提升……
這是2012年《國務院關於實行最嚴格水資源管理製度的意見》 （國發〔2012〕3號）實施以來，我國水資源管理取得的可喜成績。
水是生命之源、生產之要、生態之基，解決好水資源問題是關係中華民族生存和發展的長遠大計。人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情和水情。特別是隨著工業化、城鎮化快速發展和全球氣候變化影響加大，水資源短缺、水汙染嚴重、水生態惡化等問題十分突出，已成為製約經濟社會可持續發展的主要瓶頸。
我國是世界上最大的發展中國家，也是水資源短缺的國家，發展需求與水資源條件之間的矛盾十分突出。目前我國用水總量已經突破6000億立方米，占水資源可開發利用量的74%，但全國缺水量仍達500多億立方米，近213城市不同程度存在缺水。當前我國正處於城鎮化、工業化、農業現代化加快發展階段，人口仍呈增長趨勢，糧食主產區、城市和重要經濟區、能源基地等用水增長較快，工程性、資源性、水質性缺水長期並存，加之受全球氣候變化影響，水資源問題更加突出。解決水資源短缺矛盾，節水是根本性出路。
長期以來，我國用水方式粗放，用水浪費、排放超標、開發過度在一些區域和行業相當突出，傳統經濟發展方式付出的水資源和水環境代價過高，單位GDP用水量和萬元工業增加值用水量高於發達國家水平和世界平均水平，部分流域水資源開發利用已接近或超過水資源承載能力。轉變經濟發展方式，必須轉變用水方式。
長期以來，由於一些地方片麵追求經濟增長，對水資源和水環境缺乏有效保護，導致水生態環境持續惡化。一些地區將大量未經處理的汙水直接排入水體，導致全國水功能區水質達標率僅為46%。一些地區河湖生態環境用水被大量擠占，造成河道斷流、湖泊萎縮、生態退化。一些地區地下水超采嚴重，引發地麵沉降、海水入侵等嚴重問題。這種狀況如果不盡快加以改變，水資源難以承載，水環境難以承受，人與自然難以和諧，子孫後代可持續發展將受到嚴重影響。
解決我國日益複雜的水資源問題，實現水資源高效利用和有效保護，根本上要靠製度、靠政策、靠改革。
2011年中央一號文件和中央水利工作會議，明確提出要把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措，把建設節水型社會作為建設資源節約型、環境友好型社會的重要內容。針對中央關於水資源管理的戰略決策，2012年國務院發布了《關於實行最嚴格水資源管理製度的意見》（以下簡稱《意見》），確立了水資源開發利用控製、用水效率控製和水功能區限製納汙三條紅線”以及階段性控製目標。
水資源開發利用控製紅線，就是從河流、湖泊中取水的時候，要設置一個最大限量，剩餘的水必須用於維係河流自身生命。用水效率控製紅線，顧名思義就是提高水的使用效率。受傳統的用水習慣、落後的生產方式等影響，目前我國的用水效率遠低於國際先進水平，用水浪費現象依然嚴重。為了節約資源、減少浪費，需要設置用水效率控製紅線，促進產業結構調整，鼓勵企業改進工藝，改變灌溉用水方式。水功能區限製納汙紅線，是按照水功能區保護設定的水質目標，推算出河流或湖泊容納汙染物的最大容量，並按照這一容量，嚴格控製進人江河湖泊水體的汙染物總量，維護良好的河流湖泊生態環境，實現碧水長流。
在水資源開發利用控製方麵，《意見》按照保障合理用水需求、適度從緊控製的原則，在強化節水的前提下，提出，到2030年全國用水高峰時用水總量控製在7000億立方米以內，這是未來20年我國水資源開發利用的剛性約束；在用水效率控製方麵，《意見》按照高效用水、經濟合理、技術可行的原則，提出到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用係數提高到0.6以上，這是實現2030年全國用水總量控製目標對用水效率提出的基本要求；在水功能區限製納汙方麵，《意見》提出到2030年全國主要汙染物人河湖總量控製在水功能區納汙能力範圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上，這是實現人河汙染物減排的基本目標。
不可逾越的“三條紅線”，第一次把水資源管理提到了18億畝耕地“紅線”的高度。在最嚴格的水資源管理製度框架下，明確提出來對取用水總量已經達到或者超過控製指標的地區，要暫停審批建設項目的新增取水；對於取水總量接近控製指標的地區，就要限製審批新增取水；製定節水的強製性標準禁止出售不符合節水強製性標準的產品；對現狀的排汙量如果超出水功能區限製納汙總量的地區，要限製審批新增的取水，限製審批人河排汙口。
同時要求將水資源開發利用和節約保護的主要指標納人地方經濟社會發展綜合評價體係，縣級以上人民政府的主要負責人要對本行政區域水資源管理和保護負總責，並製定和實施嚴格的考核和問責製度。
實行最嚴格水資源管理製度，全麵貫穿了科學發展主題和加快轉變經濟發展方式主線，明確了嚴格水資源管理的重要抓子和著力點。在水資源配置方麵，嚴格控製用水總量，著力解決水資源過度開發、盲目開發問題；在水資源利用方麵，嚴格用水效率控製，不斷提高用水效率和效益，遏製水資源粗放利用和用水浪費；在水資源保護方麵，根據水域納汙容量，嚴格控製人河湖排汙總量，加大水汙染防治，保護水資源和環境。
實行最嚴格水資源管理製度四年來，全國31個省、自治區、直轄市出台了實行最嚴格水資源管理製度的意見及相關配套文件，全部建立了最嚴格水資源管理製度行政首長負責製，最嚴格水資源管理製度體係基本建立。
水利部將國務院確定的水資源開發利用控製、用水效率控製、水功能區限製納汙“三條紅線”指標逐級分解到省、市、縣三級行政區，開展53條跨省重要江河水量分配工作，其中25條已完成水量分配方案編製和技術審查，基本構建了全覆蓋的水資源管理控製指標體係。
按照“以水定需、量水而行、因水製宜”的要求，出台《關於做好大型煤電基地開發規劃水資源論證的意見》，重點對寧東煤電基地、成都天府新區等能源開發、城市建設、工業園區等規劃開展水資源論證工作。嚴格東北節水增糧行動水資源論證，核減取水量3.99億立方米、地下水井5.62萬眼。嚴格取水許可和水資源費征收使用管理，初步建成取水許可台賬，全國有效取水許可證達41萬套，涉及河道外許可取水4100億立方米。實施國家水資源監控能力建設項目，3年完成了90%的中央和流域建設任務及60%的省級建設任務，初步構建了取用水戶、水功能區、省界斷麵三大監控體係和中央、流域、省三級水資源監控管理信息平台。
深化水資源管理體製機製創新，完善流域與區域相結合的水資源管理體製，推進基層水資源管理機構建設，全國80%的縣級以上行政區實行城鄉涉水事務一體化管理。
“我住長江頭，君住長江尾。日日思君不見君，共飲長江水。”這是水資源流動性真實的寫照。水資源的流動性使得水能夠惠澤上下遊、左右岸，給人們生活、生產提供了不可或缺的支撐。與此同時，流域內任何一個區域水資源出了問題，其他地區都可能受到影響，尤其處於河流上、中遊的地區如果發生問題，後果更為嚴重。管理好流動的水資源，為各方百姓創造一個人水和諧的良好局麵，各地政府及相關部門必須擔負起各自的水資源管理責任。但受地方經濟發展的驅動，水資源節約、保護的責任往往被忽視，“爭搶水資源利益，推語水資源責任”的現象時常見諸報端，在社會上造成了負麵影響，水資源管理工作陷入被動。隻有建立水資源管理責任製度，明確責任主體，規範責任主體對水資源開發利用、節約及保護等各種行為，在此基礎上，按照“有權必有責，用權受監督”的理念，才能夠切實建立責任追究製。
明確水資源管理責任，首先要明確政府的責任一一一縣級以上地方人民政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責，即水資源管理行政首長負責製。其次，明確各相關部門的責任。如水行政主管部門負責實施水資源的統一監督管理－環保部門負責控製汙染－組織部門要將水資源管理約束性指標納入幹部考核體係－公安和紀檢監察部門要嚴格執法，依法查處涉水違紀違法事件等。發展改革、財政、國土資源、住房城鄉建設、監察、法製等部門按照職責分工，各司其職，密切配合，形成合力，共同做好最嚴格水資源管理製度的實施工作，才能形成全社會“管水”的良好局麵。
考核具有顯著的導向作用。在實行最嚴格的耕地保護製度過程中，為了保障18億畝耕地紅線，國家建立了耕地保護責任目標考核製度。耕地保護工作取得了明顯成效，耕地減少過快的勢頭得到有效遏製，穩定在18億畝以上，基本農田保護麵積穩定在15.6億畝以上，為保障國家糧食安全、經濟發展和社會穩定發揮了重要作用。
鑒於水資源麵臨的嚴峻形勢，最嚴格水資源管理比最嚴格耕地保護管理難度更大、任務更艱巨。而且，當前我國水量短缺、用水效率低下、水質汙染、水生態惡化等水資源問題多年來一直未能有效解決，其中一個重要原因就是缺乏考核、缺乏責任追究與問責製度。為將最嚴格水資源管理製度落到實處，必須建立考核製度，將“三條紅線”的四項指標按照分階段目標進行考核，確立水資源的“硬取向”，進一步加大各級地方政府及相關部門對水資源管理的工作力度，促進水資源管理成效。
為進一步推動實行最嚴格水資源管理製度的落實，2013年，國務院出台《實行最嚴格水資源管理製度考核辦法》，2014年，水利部等十部門聯合印發了《實行最嚴格水資源管理製度考核工作實施方案》，無疑又給各地戴上了“緊箍咒”。
各地根據自身情況，也製訂了相應的考核辦法。除了包括國務院印發的《實行最嚴格水資源管理製度考核辦法》中規定的用水總量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用係數、重要水功能區水質達標率4項指標外，還增加了其他許多重要指標。例如河北省出台的考核辦法中增加了地下水開采量指標，監測評估目標還包括萬元GDP用水量、城市供水管網漏損率、飲用水水源地水質達標情況。
廣西出台的考核辦法提出，期末考核結果不合格的要向自治區人民政府做出書麵報告並限期整改，整改期間暫停該區市建設項目新增取水和人河排汙口審批，暫停該地區新增主要水汙染物排放建設項目環評審批，不予受理相關建設項目的審批、核準和備案。
天津出台《天津市實行最嚴格水資源管理製度考核暫行辦法》之後，相繼出台考核暫行辦法實施細則、考核實施方案等一係列規範性文件，探索建立了水資源管理和河道水生態環境管理行政首長負責製。各區縣長、鄉鎮長們還有另外一個稱呼，叫“河長”，顧名思義，就是負責河道水域的管理者，作為第一責任人對所轄河道水生態環境管理負總責。與考核掛鉤後，地方政府對水管理的責任感提高了，水資源管理有了明顯成效。目前，天津市主要河道水質達到V類及以上的長度比例由18.7%提高到25.8%，達到管理標準的河道長度比例由71%增加到87%，水質黑臭河道長度由184公裏減少到28公裏。
用考核子段提升水資源管理水平的還有山東。山東將“建設項目水資源論證率”指標列人政績考核，並規定“論證率達到100%得滿分，否則不得分”。得益於這項措施，山東實現所有需要取水的建設項目水資源論證率達到90%以上，非農業重點取用水戶計劃用水實施率達到100%。
2014年，依據國務院《實行最嚴格水資源管理製度考核辦法》，國務院九部門組成考核工作組，在地方自查、資料核查的基礎上，對全國30個省級行政區（新疆除外）進行了現場抽查，全麵完成了2014年度考核工作，考核結果經國務院批複後由考核工作組向社會公告，並轉送中組部作為省級政府主要負責人和領導班子綜合考評的重要依據。
考核結果顯示，參與考核的30個省級行政區（新疆除外）2014年四項考核指標均達到年度控製目標，用水總量為5513億立方米，比上年減少近83億立方米；萬元工業增加值用水量比2010年下降31.9%，降幅比上年擴大7.5個百分點；農田灌溉水有效利用係數為0.531，比上年提高0.007；重要江河湖泊水功能區水質達標率為67.5%，比上年提高4.5%。
通過實施最嚴格水資源管理製度，2014年全國用水總量為6095億立方米，在年度控製目標之內。預測到2030年全國用水高峰時，用水總量可以控製在7000億立方米以內。
目前全國以供水、灌溉為主的水庫有9.3萬多座，總供水能力超過7000億立方米，中等幹旱年份可以基本保證城鄉供水安全。
通過發展節水灌溉，我國農業灌溉用水總量連續多年實現微增長；推進工業節水，2014年萬元工業增加值用水量為59.5立方米，較2010年下降32%；完成100個國家級節水試點建設，每年節水量約300億立方米。
監測顯示，2014年全國重要水功能區主要控製指標達標率為67.9%，較2010年提高了6.7個百分點。全國設市城市汙水處理廠達1797座，城市汙水處理廠累計處理汙水382.7億立方米，同比提高5.9%，城市汙水處理率達到90.2%。
同時，最近幾年，石油煉化、鋼鐵、紡織、印染、造紙等涉水高排放行業的排放標準不斷加嚴，汙水處理廠出水標準正在修訂，高濃度汙水的時代漸行漸遠。
但我國基本水情特殊、水資源供需矛盾突出、水生態環境容量有限，實行最嚴格的水資源管理製度，加強水資源節約保護，是一項長期而艱巨的戰略任務。
黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出，“實行最嚴格的水資源管理製度，以水定產、以水定城，建設節水型社會。”對水資源管理工作提出了更高要求。
隨著工業化、城鎮化快速推進和全球氣候變化影響加劇，未來我國麵臨的水問題將更趨複雜，傳統的水利發展方式已經難以適應新形勢、新任務和新要求。水利部明確提出，推進水治理體係和治理能力現代化，必須實行最嚴格的水資源管理製度，加快實現從供水管理向需水管理轉變，從粗放用水方式向高效用水方式轉變，從過度開發水資源向主動保護水資源轉變，切實把綠色發展理念融入水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護各個領域。
2.節水型社會建設10年艱辛路
依賴於黃河的灌溉之利，大河套地區黃河白流灌溉區白古就是水草豐美的牧場和物產豐饒的大糧倉，所謂“天下黃河富寧夏”，成就了寧夏平原“塞上江南”的美譽。然而，由於寧夏地處西北內陸，三麵環沙，全區幹旱和半幹旱地區麵積占總麵積的75%以上，全區多年平均降水量為289毫米，水麵蒸發量為1250毫米，當地水資源總量為11.63億立方米，按照聯合國提出的水資源豐歉標準，寧夏屬於重度缺水地區，重度缺水和自然地理地帶分區造成了水資源的空間分布不均，成為製約寧夏經濟社會發展的關鍵性因素之一。
麵對日益嚴峻的水問題，如何打破經濟和社會發展中的水困局，2006年5月，國家發改委和水利部聯合批複了《寧夏節水型社會建設規劃》，寧夏成為我國首個節水型社會試點省區。
10年來，寧夏通過實施一係列綜合節水措施，節水效益實現了逐年提高。在耗用黃河水連年不超過國家控製指標的情況下，2005年至2012年7年間取水總量減少了5.7億立方米，基本滿足了上下遊、左右岸均衡用水，各行業協調用水，極大地緩解了用水矛盾。農業灌溉方式由大水漫灌向滴灌、噴灌等高效灌溉方式改變。工業用水重複利用率提高到85%，節水型企業覆蓋率達到12%，重點行業火電、煤化工用水效率達到國家先進水平，50%的大型企業建成節水型企業。2013年2月，水利部、國家節約用水辦公室授予寧夏“全國節水型社會建設示範區”稱號。
寧夏節水型社會建設試點的成功實踐，隻是全國節水型社會建設的一個縮影。但是我國水資源短缺的現狀並不會因為時間的流轉而有大的改觀，反而會隨著發展不斷推進，供需矛盾會更為突出，用水方式轉型也會顯得更為緊迫，建設節水型社會的道路依然任重道遠。
節水型社會指人們在生活和生產過程中，對水資源的節約和保護意識得到了極大提高，並貫穿於水資源開發利用的各個環節。在政府、用水單位和公眾的參與下，以完備的管理體製、運行機製和法律體係為保障，通過法律、行政、經濟、技術和工程等措施，結合社會經濟結構的調整，實現全社會的合理用水和高效益用水。
節水型社會建設的核心就是通過體製創新和製度建設，建立起以水權管理為核心的水資源管理製度體係、與水資源承載能力相協調的經濟結構體係、與水資源優化配置相適應的水利工程體係·形成政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會管理體係，形成以經濟手段為主的節水機製，樹立自覺節水意識及其行為的社會風尚，切實轉變全社會對水資源的粗放利用方式，促進人與水和諧相處，改善生態環境，實現水資源可持續利用，保障國民經濟和社會的可持續發展。
節水型社會這一名詞最早出現在2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議修訂通過的《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）中。《水法》總則第八條規定，“國家厲行節約用水，大力推行節約用水措施，推廣節約用水新技術、新工藝，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會”。同年，水利部在甘肅省張掖市率先進行了全國第一家節水型社會建設試點工作，緊接著在2002年10月，水利部在張掖市召開了全國節水型社會建設動員大會，對節水型社會建設進行部署。
2004年11月，水利部正式啟動了南水北調東中線受水區節水型社會建設試點工作。
2006年5月，國家發改委和水利部聯合批複了《寧夏節水型社會建設規劃》。
2006年，水利部啟動實施了全國第二批30個國家級節水型社會建設試點，這些不同類型的新試點建設內容各有側重，通過示範和帶動，深入推動了全國節水型社會建設工作。