與2008年北京奧運會一樣，上海世博會也體現了中國的國際地位與外交成就。190個國家和56個國際組織參展上海世博會，創世博會曆史記錄，其中包括若幹尚未與我國建交的國家。眾多國家的領導人、領導人代表及高級官員出席世博會開幕式。200多麵參展國家和國際組織的旗幟飄揚在猶如華冠高聳的中國國家館前。
“一份報紙希望在全球暢銷最快捷的辦法，就是把中國放在頭版”，這是國際傳媒大亨默多克去年10月在道•；瓊斯公司北京新辦公地開啟儀式致辭中的點睛之語。這句話正是對近年來中國國際地位的精辟概括。
30多年來，伴隨經濟社會的巨大飛躍，中國外交也取得了長足的進步，獲得了國際社會的普遍讚賞。這既是中國進步與國際地位提高的體現，也為推動這個過程做出了巨大貢獻。當前，中國外交在全球化時代中國崛起的背景下麵臨著自身的重新定位與轉型。這一過程必然困難重重，難以一蹴而就。
筆者認為，中國外交在取得重大成就的同時，也麵臨著重大的理論和政策性難題。探討這些問題，將對麵向未來的中國外交實踐與理論研究工作具有啟發和幫助意義。
難題一：海外利益擴大，而外交體製滯後
中國外交麵臨因綜合國力不斷發展而日益擴大的海外利益與相對滯後的中國外交體製之間的矛盾。根據國際貨幣基金組織(IMF)2008年底對世界各主要國家和地區對外資產總量的排名，中國以近十萬億元人民幣的海外資產位列全球第二，僅次於日本。但另一方麵，國內僅有中國出口信用保險公司能夠拿出一份仍顯粗糙的全球海外安全評估報告。
來看這樣一組數字：改革開放之前，即1949年到1979年30年間，中國內地出境總人數為28萬人，平均每年不足一萬人；而2009年，這一數字將很可能達到5000萬。從出境人口成分來看，過去的出國人員多半是因公出差，而現在95%以上的出境人口都是因私出國，包括海外留學、務工、旅行等。據估計，截至2009年底，身處海外的中國公民達到550萬；單從出境人數上看，2008年中國出境人口為4600萬，預計今年將大大超過5000萬；旅居海外的華人、華僑甚至可能接近6000萬。無論是海上通道安全、海外人員保護，還是中國海外資產的分布等等，各種與中國海外利益有關的可量化指標都顯示，中國海外利益的廣度與深度都得到了新的發展。
中國的海外利益隨著綜合國力不斷發展而日益擴大，而中國外交體製仍然相對滯後。
不能否認，近年來外交部中處理有關海外利益保護問題的職能部門在地位和規模上上升得非常快，獲得了外交部更大的人力、物力投入支持，從處級部門升級為司級部門，甚至擴展為跨部門的事務辦理中心，新的外交部海外領事保護大樓也正在建設中，海外保護部門的級別還可能繼續提升。
盡管與過去相比有了很大的進步，但中國外交的領事保護功能的效率在各大國中間甚至連中等水平都談不上。現實的問題是，中國的海外領事服務品種少、效率低，在很多海外突發事件麵前往往無能為力，更缺乏一套完整、高效的海外突發事件預警體係。特別在海外資產保護問題上，現在，中國的“胃口”已經大得驚人，商務部動輒幾十億、幾百億美元的海外投資計劃甚至讓一些老牌的資本主義強國都驚歎不已，但這些投資的效率如何、回報率如何，很多時候並沒有得到相關職能部門的有效監控與追蹤。甚至在某些極端情況下，如在一些政治危機、社會動蕩、恐怖主義盛行的國家和地區，許多海外投資從初期的風險評估到末期的投資收益結算都是盲目和缺乏協調的。
對於這些難題，中國外交能夠提供的應對舉措和機製非常不夠，很多海外保護理念遠未形成實體體係，甚至還未被意識到。以海外資產保護為例，根據國際貨幣基金組織(IMF)2008年底對世界各主要國家和地區對外資產總量的排名，中國以近十萬億元人民幣的海外資產位列全球第二，僅次於日本。但另一方麵，國內隻中國出口信用保險公司(簡稱“中國信保”)能夠拿出一份仍顯粗糙的全球海外安全評估報告(各個國別情況報告)，這與中國巨大的海外資產量及其仍在日益增長的海外投資趨勢極不相稱。又如，近年來，所屬中國的海外船隊數量增長迅速，單是外輪上的中國船員人數就已超過16萬人之多。在他們駛向全球各大海域的過程中，中國船員在海外航海作業中遭遇生命、財產威脅的惡性事件時有發生，並呈上升趨勢。如何全麵保障包括中國船員、中國建設工人等在內的國內勞務輸出群體的人身財產安全也是中國外交麵臨的刻不容緩的難題。
新時期的中國外交提出了“以人為本，外交為民”的新理念，而加大中國的海外領事保護力度，關注中國海外資產投資的效率，保障海上通道安全，尤其是切實保障日益增多的海外公民的生命和財產安全，則應是中國外交落實這一理念的具體體現。
“中國曾長期與伊拉克進行石油進出口貿易，2003年薩達姆政權倒台後，中國在伊拉克的70多億美元投資一夜間成為伊國內征款，至今無法收回。
此後，伊朗接替伊拉克成為中國重要的石油進口國，但這個政治上一直處於多事之秋的中東大國一旦出現戰爭或危機，同樣很可能對中國的中東石油生命線產生重大打擊。
實際上，當前中國幾個主要的石油進口大國，如安哥拉、蘇丹、俄羅斯、伊拉克、沙特等都或多或少地存在著類似的隱患。”
難題二：主權糾紛“引爆點”多，安全形勢複雜多樣
中國所在的西太平洋海岸是全球主權糾紛最為多樣、複雜的地區，不同國家之間都多多少少存在著相互交叉的主權糾紛，這是中國外交永遠不可回避的一大難題。
傳統說法上，中國是世界上主權糾紛關係最為複雜的國家之一，共與14個接壤鄰國存在著或多或少的主權紛爭。截至目前，中國與這些陸上接壤國家的主權談判，除印度、不丹等個別國家外，已經基本完成。但近年來，中國周邊的陸上主權安全形勢也並非完全平靜。2009年，中國與印度因兩國間懸而未決的九萬平方公裏領土主權糾紛出現了摩擦，印度國內緊急增兵，兩國邊境局勢一度緊張。
除陸上的主權糾紛外，新時期國際關係發展的一個重要特征，是以海洋為新的爭奪重點的主權糾紛日益湧現。這一特征在2009年，即《聯合國海洋法公約》自1994年生效以來的第15個年頭，體現得更加明顯。因為根據《聯合國海洋法公約》，所有締約國須於2009年5月13日前向聯合國劃界委員會提交其各自的專屬經濟區和大陸架劃界案。這意味著各海洋國家可以依據本國的最新勘測數據，向海洋法會議重新申報各自的海洋基線，世界範圍內的國際海洋版圖有可能被重新改寫。
這個時間節點直接導致南海海域風波再起。菲律賓、馬來西亞、越南、中國等不同國家均采取了各種各樣的主權宣示行動。
此外，中國還與韓國、朝鮮之間在黃海存在著海圖劃分糾紛、與日本之間存在著東海大陸架劃界爭端與釣魚島主權糾紛。但與數年前的情況不同的是，2009年南海之上的摩擦並未導致中國與這些國家間出現軍事衝突的局麵。
需要特別強調的是，自《聯合國海洋法公約》生效以來，全球範圍內出現了一波甚於一波的所謂“藍色圈地運動”。可以說，在各國陸上爭奪方興未艾之際，人類對占據地球表麵70%、蘊含巨大能源、資源能量的海洋的爭奪日益激烈。中國所在的西太平洋海岸是全球主權糾紛最為多樣、複雜的地區，不同國家之間都多多少少存在著相互交叉的主權糾紛，這是中國外交永遠不可回避的一大難題。一方麵，如何維護好國家領土、領海主權，並在創建和諧周邊、推進地區一體化的過程中發揮大國作用，是中國安全、外事部門麵臨的一大挑戰；另一方麵，如何防止這些主權糾紛影響國內的和平建設氣氛，造成過大的民族主義壓力，甚至破壞國內的經濟現代化進程和政治穩定，更同樣考驗著中國共產黨的執政智慧。
近年來，中國與周邊鄰國間大約存在著十個主權糾紛引爆點，單是2009年一年就有其中的六個出現了不同程度的問題。因此有學者認為當前中國的安全形勢惡化了。嚴格地講，筆者並不同意“惡化”一詞，而“多樣化”、“複雜化”應該是較為客觀的評價。
“先是菲律賓國內通過了“領海基線法”，將中國的南沙部分島礁和黃岩島劃入菲領土；接著馬來西亞總理登陸南沙群島的彈丸礁和光星仔礁“宣示主權”；作為回應，中國派出了由退役軍艦改裝的最大漁政船，對西沙海域進行巡航；這些國家卻聯合起來向《聯合國海洋法公約》提交議案，抗議所謂的中國漁船“挑釁行為”。
實際上，馬來西亞、越南、菲律賓、文萊等國單是在南中國海一帶就已鑽探了200多口油井，在很多存在交叉主權主張，包括中國主張主權的海域開采石油。”
難題三：跨界民族矛盾升溫，外部因素凸顯
因為中國擁有很多跨界民族和跨界民族糾紛，而它們又往往容易受到外部不穩定因素的幹擾，因此由跨界民族矛盾引起的或輕或重的政治、社會動蕩與外交危機將有可能造成對國內國際和平形勢的破壞。對當代中國外交來說，處理好這些民族分裂主義問題困難重重。
2009年新疆烏魯木齊7.5事件後，胡錦濤總書記曾明確指示，處理民族關係、民族矛盾時一定要考慮全局，這個全局不僅僅是國內的全局，而且是關涉到中國與整個伊斯蘭世界關係的全局。
當前的特殊困難形勢是，與以往對待中國國內民族矛盾、民族騷亂的態度不同， 7.5事件發生後，土耳其總理埃爾多安高調譴責中國政府在新疆實行“同化政策”，進行“種族屠殺”，聲稱土耳其政府將提議聯合國安理會討論新疆問題。在埃爾多安講話的第二天，土耳其最大城市伊斯坦布爾爆發了支持“疆獨”的反華遊行集會。實際上，雖然7.5事件與2008年3.14事件後大多數國家對中國政府采取了溫和的讚成，或者說至少大多沒有進行譴責的態度，但部分國家內出現了反華抗議遊行運動，一係列事態至少表明一個跡象，即因為中國擁有很多跨界民族和跨界民族糾紛，而它們又往往容易受到外部不穩定因素的幹擾，因此由跨界民族矛盾引起的或輕或重的政治、社會動蕩與外交危機將有可能造成對國內國際和平形勢的破壞。
總體來講，中國的跨界民族，特別是西部與北部地區的一些跨界民族，相對某些國家的跨界民族而言，經濟社會發展比較迅速，但近年來也出現了一些新的問題。3.14事件與7.5事件表明，當代中國的民族政策確實麵臨著考驗。兩次事件均在一定程度上反映出一段時間以來某些少數民族團體中所聚集的積怨與不滿，反映了少數民族與漢民族之間仍然存在的芥蒂與隔閡，這是事件爆發的不可回避的內因；但更為重要的是，這兩次惡性事件均直接受到外部分裂主義流亡組織的煽動，這是擺在中國外交麵前的一大難題。以達賴為首的“藏獨”和以熱比婭為首的“疆獨”分裂主義分子在世界某些國家、團體組織，特別是全球不同的分裂主義集團中獲得了一定的支持，有時甚至能聚集很具破壞力的能量。
對當代中國外交來說，處理好這些民族分裂主義問題困難重重，由於這些民族的跨界性，這些問題均與某些外部政治勢力存在著千絲萬縷的聯係。這些問題之所以短期內聚集升溫、爆發，一方麵與中國國內地區間經濟社會發展不平衡的內部矛盾有關，另一方麵也與某些企圖打壓中國快速發展勢頭、破壞中國和平穩定局麵的外部政治勢力有關，很大程度上還與近年來世界範圍內宗教極端主義、民族分裂主義、國際恐怖主義三股惡勢力甚囂塵上的全球背景有關。中國的周邊安全形勢可以說是“按下葫蘆起來瓢”，過去中國麵臨的安全與外交挑戰一直以東部為主，近來來自東部的各種壓力得以逐步緩解，台海戰爭、中日衝突的可能性大大下降，而西部的麻煩卻在持續升溫，未來對於中國安全、外交部門造成的壓力有可能還會增大。