錢水土
一國的金融體係大致由商業金融、合作金融和政策金融構成，它們分別為不同的需求者提供金融服務。各國政府為促進區域經濟的均衡協調發展，往往根據本國的現實製定相應的製度安排，對中小企業和農業給予特殊的金融支持，這其中，社區金融作為一種立足於當地的獨特金融機構，在縣域經濟發展中起著至關重要的作用。本文在借鑒美國社區金融發展經驗的基礎上，著重分析我國建立社區商業性金融和政策性金融的意義。
一、社區金融機構在美國發展的實踐
社區金融包括兩部分，一部分是社區銀行（Community Banks），另一部分是社區發展金融機構（CommunityDevelop-mentFinancialInstitutions），前者為私人擁有的商業性金融機構，後者為政府設立的政策性金融機構。美國則是社區金融機構最為典型的國家。因此下文將著重以美國為例詳細介紹社區金融機構的發展情況。
（一）美國的社區銀行
一直以來，社區銀行在美國的銀行係統中占有絕對的數量優勢，在2002年末，全美共有6936家社區銀行，其中大約一半社區銀行的資產規模在1億美元以下。以資產份額來說，最重要的是資產規模在1億美元到5億美元之間的社區銀行，其資產總額在社區銀行中占3/5強。
1.美國社區銀行的發展曆程。
在1837~1994年的100多年間，美國一直實行單一銀行體製，其主要特點是：聯邦和州分享發放執照權力，不允許銀行跨州設立分行，限製壟斷保護競爭。這種體製為美國社區銀行的發展提供了充足空間，成為美國銀行為數眾多的主要原因。綜觀美國中小商業銀行的發展曆程，大致分為三個時期。
（1）“自由放任、迅速發展”時期。此一時期從1837~1929年。1837年在密執安州通過的“美國第一銀行法令”規定：任何個人或集團隻要有充足資本並履行法定義務，都能獲得銀行執照。該法令沒有嚴格規定獲取銀行執照的最低資本額，即無嚴格的銀行進入壁壘，使銀行在短期內迅速增加，到1862年已達1492家。為鼓勵國民銀行發展，聯邦政府又於1863年製定了《國民銀行法》，其最低資本額僅為25萬美元；同時規定州銀行與國民銀行都不得跨州設立分行。這種保護性措施極大地促進了社區銀行的發展，1930年初州銀行數達到2萬多家，國民銀行也有8000多家，平均資產規模均在100萬美元以下。自由發展的狀況使美國銀行業形成了適應市場競爭的運作機製，為其日後走在世界前列奠定了基礎。
（2）“嚴格管製、分業經營”時期。這一階段為1932~1980年。1929~1933年世界經濟大危機期間，美國有近萬家銀行倒閉。為防止銀行危機再度發生進而危及社會穩定，美國國會1933年通過了《格拉斯—斯蒂格爾法》，標誌著美國銀行業進入嚴格分業經營與管理時期。嚴格管製導致各州都傾向於為本州銀行提供較為寬鬆的經營環境。而當時社區銀行資本量有限，無力開拓其他業務，其發展並未受到“分業經營”的直接衝擊。但大銀行為克服分行設立和其他業務開展等方麵的限製，憑借其資本、信息和服務優勢，紛紛對社區銀行實施兼並、合並和參與等，社區銀行的壓力日益加劇。此外，大銀行還采取較隱蔽的控股方式，將社區銀行變成其實際的附屬機構和關聯企業。這既引起社區銀行的強烈不滿，又危害了美國一直奉行的自由競爭原則。為此，美國國會於1960年通過了《銀行合並法》，該法規定：有關機構在批準銀行合並時，不僅要考慮財務、管理人員及前景狀況，而且還要考慮是否便利並滿足當地社會的需要；如果合並引起壟斷或大大削弱競爭或傾向於導致壟斷，則不予批準。
（3）“放鬆管製、混業經營”時期。第三個時期為1980年至今。早在1960年，為繞過“1933年銀行法”關於存款利率上限的“Q條例”，許多銀行進行了多種金融創新，如大額可轉讓存單（CDs）、NOW賬戶等；為避免利率、彙率大幅波動，1970年產生了利率互換、期權期貨等衍生金融工具；為規避地域或業務限製等管製則以銀行持股公司、金融服務公司、共同基金、收購等方式，並通過議員在國會遊說、爭論，逐漸打破了美國銀行業分業經營模式。1991年《聯邦存款保險公司改進法》、1994年《跨州銀行法》，特別是1999年《金融服務現代化法案》，是美國結束分業經營，進入“金融百貨公司”時代的重要標誌。混業經營的狀況將大銀行置於拓展業務、進軍新市場的新起點，而對社區銀行則是災難的開始，它們難以抵擋大銀行“巨無霸”式的擴張。在過去十幾年中，美國銀行數從10000餘家降至6000多家，消失的近7000家多數是地方中小商業銀行。紐約大學的Smith認為，50年後美國的銀行可能會減少到100家。
2.社區銀行在美國經濟中的作用。
社區銀行在美國經濟中發揮著不可替代的作用。首先，從地理區域看，社區銀行在為某些地區提供金融服務方麵發揮著特別重要的作用：一是社區銀行在農村地區以及中小城市的金融市場中具有十分重要的地位，分支機構總數和存款總額在農村地區分別占58%和49%，在少於100萬人口的中小城市中分別占31%和23%。二是社區銀行在某些聯邦儲備區的作用十分重要。雖然其機構總數隻占全國的1/3，但在聖路易斯、明尼阿波利斯和堪薩斯城這三個儲備區機構總數占到一半以上，存款總額也占到40%以上。
其次，從業務類型看，社區銀行在發放關係型貸款和信息密集型貸款方麵有獨到的優勢。這些貸款主要提供給中小企業、家庭農場以及中低收入地區客戶：一是中小企業信貸。中小企業是經濟增長的原動力，在經濟總量中也占有相當比例，因此為其提供金融服務是至關重要的。數據表明，社區銀行在為中小企業提供金融服務方麵發揮著至關重要的作用。根據慣例，本文將大企業貸款定義為金額高於100萬美元的工商業貸款，中小企業貸款即金額低於100萬美元的工商業貸款。根據這個定義，截至2002年6月，社區銀行在大企業貸款發放總量中僅占6%，而在中小企業貸款發放總量中占33%，這個數字遠遠高出其存款占比（19%）和資產總額占比（15%）。而且在低於10萬美元的小額企業貸款總量中，社區銀行所占比例更高，達36%。社區銀行在另外一種形式的中小企業貸款—商品房抵押貸款—的發放總量中也占相當比例。到2002年6月，在100萬美元以下的商品房抵押貸款中，有42%是社區銀行發放的，而在10萬美元以下的商品房抵押貸款中，這個數字更是達到了61%。二是農業貸款。農業部門的經濟地位並沒有中小企業重要，但很多農村地區的主要經濟形式還是傳統農業。大部分農業貸款是由社區銀行發放的，截至2002年末，社區銀行發放的農業固定資產貸款占65%，農業流動資金貸款占61%。而在低於10萬美元的小額農業貸款總量中，社區銀行所占比例超過了80%。
（二）美國的社區發展金融機構
在美國，低收入群體通常很難得到所需的金融服務、信貸以及創業資本。這促成了專門為少數民族和低收入人群服務的金融機構———社區發展金融機構的誕生。社區發展金融機構的首要任務是為低收入群體提供他們從“主流”金融機構得不到的金融產品和服務，從而改善他們的經濟狀況。社區發展金融機構還為低收入群體提供金融知識培訓和技術援助服務，從而增強其自力更生的能力。
1.社區發展金融機構的曆史沿革。
社區發展金融機構的起源可以追溯到19世紀80年代。當時一些非裔美國人建立了專門為黑人社區服務的銀行，這就是社區發展金融機構的雛形。20世紀30年代和40年代在邊遠的南方出現了一些信用社，為得不到信貸的非裔美國人提供金融服務。60年代後期和70年代初期社區金融公司（CommunityFinancial Corporations）得到了蓬勃的發展。社區金融公司主要向中心城市附近落後地區的人們提供住房貸款和小額企業貸款。同時聯邦政府和州政府也建立了一些循環貸款基金來滿足這些地區中小企業的貸款需求。
第一批社區發展銀行出現在20世紀70年代，其中包括最著名的南岸銀行（SouthShoreBank）。南岸銀行取得了巨大的成功，其他社區發展銀行紛紛仿效其發展模式。1974年國家社區發展信用社聯盟（NationalFederationofCommunity Develop-mentCreditUnions）成立，大力推廣社區發展信用社經營模式。1978年國會建立了社區再投資公司。社區再投資公司建立了大批區域性借貸機構，為低收入群體提供優惠的房屋抵押貸款。
80年代建立了幾家社區發展中介組織（CommunityDevel-opmentIntermediaries），專門為社區發展公司及其他社區機構提供金融和谘詢服務。福特基金會於1980年建立了地區創業支持公司（LocalInitiativesSupportCorporation），為致力於房地產發展的社區發展公司提供金融和技術援助。JamesRouse幾年後建立了類似的企業發展基金。社區經濟協會（Instituteof Community）主要致力於房屋土地信托計劃的發展，並於80年代早期建立了其他一些社區發展信貸基金。1985年這些基金聯合組成了國家社區發展信貸基金協會（NationalAssociationof CommunityDevelopmentLoanFund），之後改名為國家社區資本協會（NationalCommunityCapitalAssociation）。像國家社區發展信用社聯盟一樣，國家社區資本協會大力促進社區發展金融機構在全國範圍內進行擴張。