錢水土
縣域金融是縣域經濟發展的重要支撐。發展縣域金融是推動縣域經濟發展，逐步實現工業化、城市化，全麵建設小康社會的基礎。可以說，解決“三農”問題、推進城鄉一體化和實現經濟持續穩定健康發展離不開縣域金融的支持。近年來，隨著信貸資金流向大中城市，縣域經濟發展的資金需求與資金供給的矛盾日漸突出，如何加快縣域金融體製改革，建立符合城鄉統籌發展要求的縣域金融體係，已成為推進城鄉一體化，統籌城鄉經濟社會發展，全麵建設小康社會的重要課題。
一、當前我國縣域金融與縣域經濟的現實矛盾分析
中國的經濟體製改革沿著先易後難、逐步推進的路徑已經走過了20多年，如今已經進入改革的深水區，而金融體製改革的相對滯後則成了經濟發展的最大“瓶頸”。同樣，雖然我國縣域金融體係的框架初步確立，合作金融、政策金融、商業金融各自分工、相互合作的體係基本成型，但縣域經濟的快速發展與縣域金融體製改革相對滯後的矛盾不斷加大，縣域金融需求與供給之間的缺口不斷拉大，使得縣域金融正逐漸成為縣域經濟發展不可逾越的障礙。實體經濟內生的金融需求不斷增長與外生的金融供給不斷萎縮之間的矛盾成為縣域經濟與縣域金融的基本矛盾，具體表現在以下幾個方麵：
（一）金融部門縱向的管理體製與經濟部門橫向的地區差異之間的矛盾
我國國有商業銀行在向縣域進行組織擴張時是均齊的，造成了縣域商業性金融地區趨同的現象。首先，縣域金融機構是按照行政區劃來設置的，其營業網點在空間分布上相對均衡，並未因縣域經濟的差異而有所不同；其次，各金融機構的業務拓展方向和目標客戶趨同，信貸配置上都實行“重點行業、重點項目、重點客戶、重點地區”的“四重”策略，幾乎沒有基於競爭基礎上的市場細化與業務分工；最後，同質性和易模仿性使得金融產品、金融服務之間的替代性很強，產品、服務手段都趨於相同。金融趨同導致縣域金融部門與經濟部門的差異不相適應，也增大了同一縣域的金融同業競爭壓力，造成事實上的資源浪費。
而且，國有商業銀行實行的是總分行製，“一級法人、三級管理、一級經營”的組織機構高度依附於行政區劃的既有格局，卻無法適應不斷變化的經濟環境，更加不能適應各個縣域在經濟發展水平、資源稟賦、社會環境等方麵的差異。總行統一調度其分支機構的資金以求全行資金效益最大化，而經濟發達地區的貸款收益比欠發達地區高，貸款風險則比欠發達地區低，因而各銀行總行必然傾向於以不同的形式從貸款收益低的欠發達地區集中資金，重點支持發達地區，使欠發達地區陷入“經濟不發達與金融不支持”的惡性循環。
縱向管理體製最大的問題，就在於缺少具有放貸能力的基層金融機構。從節省交易成本和防止信息不對稱的角度來講，大銀行一般主要為大企業服務，而中小金融機構則以中小城市和農村為根據地，把目標定位在中小客戶。不同層次的金融機構組成一個多元的金融服務體係，不同量級的金融機構根據自身實際進行市場細分，提供差異化的金融服務。然而，縣域範圍卻麵臨著“銀行太大、企業太小”的問題，各國有商業銀行的縣支行幾乎沒有信貸權限，在業務上要受到市行、省行乃至總行的遙控，無法按照縣域經濟的實際自主配置信貸資源。
（二）單一的金融供給與多樣的金融需求之間的矛盾
縣域金融市場上存在著不同層次的需求主體，要求不同性質的金融服務。與大中城市相比，縣域金融需求更加多樣化、分散化。比如在貸款方麵，既有農戶小額農業貸款需求，也有鄉鎮企業和專業大戶的較大規模貸款需求；既有生產貸款需求，也有生活和消費貸款需求；既有一些季節性的短期周轉性貸款需求，如購買農藥、化肥和農機具等，也有一些長期的固定資產投資需求，如建房、山林開發、設備購置等。
雖然農戶、個體工商戶和中小企業等經濟主體存在著多樣化、巨大的金融需求，但是縣域金融的供給“瓶頸”問題突出，實體經濟的資金需求得不到滿足，這是因為：一是縣域金融機構銳減，有限的金融機構難以滿足多樣化、分散性的金融需求；二是縣域金融機構的信貸權限被上收，功能和業務有萎縮趨勢；三是縣域金融市場缺乏競爭、激勵和活力，特別在鄉鎮以下的農村地區，金融機構和業務服務過於單一；四是農村金融機構實力不足，而且分工過於嚴格，缺乏組織協作。因此，縣域金融的供給與需求之間存在明顯缺口。首先表現為總量上供不應求，農戶和中小企業貸款難的問題一直比較突出，其金融需求得不到滿足；其次表現為結構性缺口，以貸款為例，主要是生產性貸款較多，生活消費性貸款很少；短期流動資產貸款較多，長期固定資產貸款較少等。從廣義的金融服務的角度來看，縣域範圍內的金融服務主要是以存貸款業務為主，其他如保險、證券、信托、代理、結算、谘詢等業務開展極少。比如與信貸同樣普及和重要的保險業務，在農村開展就很慢，特別是農業保險。
（三）正規金融萎縮與非正規金融受壓製之間的矛盾
20世紀90年代中後期，我國金融改革的重心轉向國有正規金融機構的商業化，尤其是1997年中央金融工作會議確定“各國有商業銀行收縮縣（及以下）機構，發展中小金融機構，支持地方經濟發展”的基本策略以後，四大銀行開始大規模收縮戰線，壓縮基層經營網點。1998~2001年撤並境內分支機構和營業網點4.4萬個，從業人員淨減少約25萬人（鍾笑寒、湯荔，2004）。以浙江省衢州市為例，2002年末全市國有商業銀行機構數為160家，比1996年初減少152家，下降48.7%。筆者在部分縣市的調查也表現為相同的趨勢（除海寧1999年的特例外，縣市金融機構營業網點撤並情況非常明顯），表1顯示了1999~2003年被調查的縣市金融機構營業網點撤並情況，浙江景寧縣四大國有銀行更是實行了“單點式改革”，四家縣支行全部裁撤了鄉鎮網點，僅保留縣城一個網點。在機構撤並的同時，貸款權限的上收同樣造成了縣域金融支持的下降，正規金融在縣域範圍內萎縮的趨勢非常明顯。
正規金融不能滿足縣域經濟發展的金融需求，為非正規金融的發展提供了很大空間。對於不少地區的農戶和中小企業而言，非正規金融市場的重要性要遠遠超過正規金融市場，兩者之間發生了嚴重的功能錯位。盡管非正規金融在滿足金融需求、提高金融效率、活躍金融市場等方麵發揮了積極作用，但監管當局對其一直采取了懷疑和壓製的態度，這就形成了正規金融持續萎縮與非正規金融受壓製之間的矛盾。
（四）金融剩餘與資金短缺之間的矛盾
隨著城鄉居民收入的持續增長，縣域經濟運行出現了大量的金融剩餘，主要表現為居民的儲蓄剩餘和銀行內部的存差剩餘。對於縣域正規金融機構來說，持續攀升的居民儲蓄率為其提供了可靠的資金來源，但不斷擴大的存差又說明其資金運用並不充分，造成了縣域範圍內金融剩餘和資金短缺的並存。這種矛盾的根源在於縣域金融資源的大量流失，目前，縣域資金外流的渠道主要有：一是商業性金融機構以資金上存的方式引起資金外流，各商業銀行通過建立二級存款準備金製度和高於存款準備金利率1~3個百分點的係統上存優惠利率，把信貸資源層層向上集中，據估計，僅2001年國有商業銀行以吸儲上存方式從縣域農村流出的資金達3000億元。二是農村信用社通過存款準備金、轉存中央銀行、購買國債和金融債券等方式，也引起大量資金流出農村，20世紀90年代以來，農村信用社平均每年轉移資金2000億元左右（馬忠富，2001）。三是資金外流的另一個重要途徑是郵政儲蓄，遍布城鄉的網點優勢和轉存中央銀行的高額利差收入，使郵政儲蓄產生了吸收存款的強大激勵。2002年底，郵政有3.1704萬個營業網點吸收儲蓄，農村網點達2.0242萬個，且郵政儲蓄規模發展較快。年增額從1998年的557億元增長到2002年的1465億元。2002年底餘額已達7363億元，其中65%來自縣及縣以下地區，鄉鎮及其所轄地區農村占34.11%。因不發放貸款，這部分資金直接流出了農村（何廣文，2001）。四是非正規金融也是資金外流的渠道之一，在縣域經濟比較發達的浙江、福建和廣東等省份，“地下錢莊”、“台會”、“標會”等比較盛行，由於民間借貸的利率更具吸引力，大量資金通過這一渠道被轉移出縣域。