賀忠厚 武永義 張召娣
經濟全球化速度的加快使各國政府都麵臨巨大的財政風險和嚴重的政府債務危機。據有關資料顯示，我國政府的各類債務負擔相當於GDP的120%左右，遠遠高於國際警戒線。作為經濟轉型中的發展中國家，信息披露的不充分與所有權結構的不透明，尤其是地方融資對財政擔保的過分依賴等，使得我國地方政府債務較國外發生危機的風險在一定程度上有過之而無不及。
一、現狀及危害
我國政府直接負債規模約為5.82萬多億元（芮桂傑，《防範與化解地方政府債務風險的思考》，經濟研究參考）。但是，如若把政府或有債務部分轉化為地方政府的直接債務統計在內，地方財政的債務依存度將遠遠高於國際警戒線。或有債務成為地方政府債務風險的主要源泉：
1.政府擔保債務。
地方政府或其職能部門為所屬企業對外借款、融資或發行債券提供擔保、債務承諾而形成的隱性或有債務越來越成為政府或有負債的一個主要來源。政府直接擔保、政府點貸、政府性金融機構為國企發行債券等都具有政府擔保性質。由於擔保的債務中大部分項目是基礎設施建設缺乏還貸來源，對地方政府形成了潛在衝擊。
2.地方金融機構支付缺口。
金融風險實質是財政風險。據估計，國有商業銀行不良貸款總規模在2.7萬億元以上。工商銀行不良貸款餘額截至2004年9月末仍有7047.05億元（據《商務周刊》記載）。3家政策性銀行的不良資產為3000億元左右（朱民）。據預測，財政若要為金融業壞賬買單的數額最終至少會達到3.7萬億元（經濟觀察報2003.12.6）。
3.社會保障基金的損失和缺口。
社保基金缺口必然構成政府法定的顯性或有負債。世界銀行估算我國養老金缺口為3萬~4萬億元左右。估計在未來25年，我國養老金缺口將達到1.8萬億元。這還僅僅是對城鎮職工的欠賬，如果把對農民的社會保障也統計在內，那將是一個非常驚人的數字。
4.國有企業潛在虧損。
政府對公益性國有企事業單位的虧損、欠債、損失掛賬的彌補也構成政府債務的一部分。理論上政府對公益性國有企事業單位的虧損、欠債及損失掛賬和壟斷性行為、競爭性行業的虧損等都應根據所有者身份負有彌補責任。
5.糧食企業政策性虧損掛賬。
曆史上糧食采購和流通中的累積虧損、欠發工資、供銷社係統及農村合作基金的壞賬，尤其是對政府按糧食保護價收購與市場價的差價形成的虧損，隻能由政府財政來承擔。按現行政策，我國2000多億元糧食虧損掛賬在2000~2003年的過渡期內要由中央和地方財政共同貼息，暫不還本，2004年以後進行還本付息，形成地方財政一項重要的財政負債。
6.下級政府財力缺口。
現行分稅製體係沒有給地方政府與其事權相對應的足夠財力。許多地方由於經濟基礎薄弱，入不敷出，財力缺口問題普遍存在。地方政府采用國際借款、商業性借款、集資性借款、欠發工資等變通的做法。往往形成地方政府的負債，在政府債務中均占有相當大的比重。
盡管政府債務作為一種公共風險，是一種客觀性存在，沒有有無之別，隻有大小之差。但是如果政府債務不斷積累，勢必會影響經濟運行和整個社會的發展，會對正常預算執行帶來嚴重威脅和衝擊，擴大政府財政運行的不確定性，影響財政可持續發展能力，加大中央政府的財政壓力、降低社會投資效率和經濟增長質量，擴大經濟發展的結構性矛盾、惡化社會信用環境、影響社會穩定。尤其是或有債務，不僅構成政府未來的支付危機，而且使財政危機向經濟危機、社會危機、政治危機演變的潛在危機和風險進一步加劇，甚至危及國家政治穩定。
二、防範和化解
防範和化解地方財政或有債務主要為兩個方麵：一方麵要逐步采取措施解決現有的或有債務，即消化存量；另一方麵必須從製度上防止新的或有債務的產生，即控製增量。
1.消化存量。
消化現有負債的總體思路是清理債權、重組債務，套現還債。通過協議轉讓、公開拍賣等方式盤清因轉貸、墊付、擔保而形成的債權和資產；通過債權轉股權、債務重組等方式，實施債務轉換工程，降低地方政府債務負擔水平。消化現有債務的具體方法主要有三種：一是以地方財政收入進行償還；二是以新增債務融資進行償還；三是對債務進行重組。因此，應根據債務的形成機製以及地方政府所承擔的支付責任，按照分類指導的原則，對現有債務進行消化。對地方政府拖欠工資、養老金、失業保險金、最低生活保障金等由於體製變動和政策因素所形成地方財政債務負擔，應主要由上級政府以轉移支付的方式予以解決；對於拖欠上級周轉金，應由借出和借入兩級財政共同承擔成本，通過預算安排償還；對中央政府債務、人民銀行和政策性銀行的債務拖欠，依據中央政策確定償債安排。對政府拖欠的個人或企業債務，按照國際通行做法，在條件成熟的地方，可以實行債務重組，由本級政府與債權人平等協商確定債務重組的方式；對於尚未到期的財政債務，應根據債務的風險程度由各級財政根據支付責任和財力狀況計提風險損失準備。