王長元 張紅玉
一、問題的提出
隨著國際分工的不斷擴大和深化，國際貿易自由化的發展，跨國公司在全球範圍內生產經營活動的擴張以及現代通信技術的進步，世界各國經濟正日益成為相互聯結的整體。為適應經濟全球化的現實需求，許多國家和地區紛紛采取設立自由港、對外貿易區、自由貿易區、保稅倉庫區等多種形式，以期更快地融入到世界經濟體係中。盡管上述各類特殊經濟區在功能形態上各具特色，但都有類似的區域經濟特征，本文將其統稱為自由經濟特區。
為積極參與國際分工，推進改革開放，帶動區域經濟發展，我國從20世紀90年代起，主要參照國外自由經濟特區的發展模式，陸續在“長三角”、“珠三角”、“環渤海”等沿海地區建立了保稅區、出口加工區、物流園區等特殊經濟區，並將其界定為海關監管的特殊區域。但是，由於我國特殊經濟區是在經濟轉型、對外開放等曆史條件下逐步建立起來的，其和上述自由經濟特區之間在區域經濟特征上既有共性，又存在明顯的差異。所以，無論是理論界，還是實務界，一直存在兩者之間是“似是而非”，亦或“似非而是”的爭論。
由於對我國特殊經濟區的定位缺乏統一認識，致使其在發展過程中一直存在立法滯後、多頭管理、政出多門等諸多弊端。本文將在對我國特殊經濟區的區域經濟特征和現行政策框架進行分析的基礎上，就進一步推動我國特殊經濟區發展提出相應的政策建議。
二、各類自由經濟特區的基本區域經濟特征
自由經濟特區已有幾百年的發展曆史，最初的自由經濟特區主要是為了便利貿易活動，以從事對外貿易和轉口貿易為主，且和港口經濟聯係緊密，其地域分布主要集中在歐洲和地中海沿岸國家的港口城市。20世紀60年代以後，各類自由經濟特區取得了長足的發展，特別是新興工業化國家和地區以及廣大發展中國家，紛紛把創建自由經濟特區作為發展國際貿易、引進外資、擴大就業、實施新經濟政策、促進區域乃至振興本國經濟的實驗基地和示範區。據不完全統計，目前世界上約有1200多個各具功能的自由經濟特區。
由於各自由經濟特區在發展過程中所麵臨的自然地理環境、社會經濟環境以及政策導向上的差異，所以，在具體製度安排上具有各種不同的形態。盡管如此，各類自由經濟特區在基本政策取向、功能定位以及監管模式等區域經濟特征上仍具有極大的相似性。
1.設區政策取向上的相似性。
雖然早期的自由港等自由經濟特區多少帶有經濟發展過程中自然演化的痕跡，但大多數自由經濟特區都是通過國家立法的形式，以明確自由經濟特區的性質和作用，從而帶有明確的政策導向，並充分體現國家意誌。一國設立自由經濟特區的宏觀政策目標可概括為：①發展對外貿易、擴大出口、吸引外資及增加就業；②帶動區域經濟發展；③成為一國實行自由經濟政策及融入世界經濟體係的試驗田。前兩者是設立自由經濟特區最直接的政策目標，後者則是所要達到的更高層次的政策目標。對廣大發展中國家，特別是轉型經濟國家來說，設立自由經濟特區不僅可以充分發揮其示範效應，而且可以大大減少全方位開放可能帶來的係統性風險。
2.功能定位上既有交叉、又各有側重。
由於各自由經濟特區發展的初始條件和區位優勢各不相同，無論是主觀功能定位，還是經濟發展中形成的功能特性都有所不同，概括起來，主要包括以下三種類型：一是主要從事進出口貿易、轉口貿易以及與貿易活動緊密相關的倉儲、包裝，以及可引起海關貨物分類及稅率變動的裝配加工活動。二是主要從事出口加工製造活動以及與之緊密相關的倉儲業務。三是經濟功能定位比較綜合。
雖然各自由經濟特區在具體功能上各有側重，但也相互交叉。以貿易為主的，大都也介入簡單的加工過程；以加工為主的，多數也介入貿易鏈條中的倉儲、物流過程。特別是隨著全球化生產組織體係的創新，生產加工過程日益細化，加工和貿易過程的聯係日益緊密，這樣就很難再用傳統的標準將加工、貿易過程加以明確劃分。目前，大多數自由經濟特區都具有貿易、倉儲、加工、商品展示等多種功能，不過是各有側重而已。
3.“一線放開、二線監管、區內自由”的基本監管模式。
盡管各類自由經濟特區具有不同的功能定位，但其共同點都是處於一個國家或地區的“境內關外”，是一個岸上飛地，貨物從境外進入區內，享受關稅豁免等多項優惠政策。在1973年海關合作理事會製定的《京都公約》的《自由區附約》、《美國對外貿易區委員會通用條例》以及《歐共體海關法典》等相關法規中，都對各類自由經濟特區作了類似的界定。上述監管模式可簡單地概括為“放開一線、管住二線、區內自由”。
放開一線，就是放開國境線。貨物除公共保健和衛生、動植物檢疫等外，可以自由、不受海關監管地從境外進入自由經濟特區或由區內運出境外，從而實現自由經濟特區與境外貿易的便利化。
管住二線，就是要管住關境線。貨物從自由經濟特區進入關境內，或貨物從關境內進入區內時，海關對貨物征稅，並嚴格監管，嚴防走私活動，以保護國家的關稅收入。
區內自由，就是區內貨物在向海關備案的情況下，可以自由流動和買賣，並進行任何形式的儲存、展覽、組裝和加工製造。
從廣義上講，一國的自由經濟特區要最大限度地融入開放的世界經濟體係中，客觀上要求其人員、商品、勞務和資本等生產要素能在境外與自由經濟特區之間，以及區內更加自由地流動，從而實現貿易、投資以及資金流動便利化。
如前所述，“放開一線、管住二線、區內自由”的監管模式是各類自由經濟特區的共同特征，因而具有普遍適用性；同時，在整個自由經濟特區發展的過程中，上述監管模式基本上沒有發生大的變化，所以具有相對穩定性；最後，上述監管模式保證了區內與區外相對隔離，這也是自由經濟特區之所以能獨立成為一個經濟區域所必需的監管方式，所以上述監管模式又具有顯著排他性。由此可見，“放開一線、管住二線、區內自由”是各類自由經濟特區的一個基本區域經濟特征。
三、我國特殊經濟區區域經濟特征及相關政策分析
我國設立特殊經濟區雖然主要借鑒了國外自由經濟特區的發展模式，但由於不同的初始條件及由此形成的不同路徑依賴，兩者既有共性，又存在明顯的差異。
首先，我國設立特殊經濟區的初衷也是為了通過一個相對封閉的對外開放區域，實行更加寬鬆、自由的經濟政策，以充分發揮改革開放的試驗田作用。為進一步深化對外開放，充分發揮沿海地區的區位優勢，從1990年開始，我國陸續在上海、深圳、天津、廈門等沿海經濟發達城市建立了15個保稅區。2000年4月，國務院正式批準在上海、蘇州、武漢、成都等沿海中西部地區設立出口加工區。2003年12月，國務院首先批準了上海外高橋保稅區進行“區港聯動”、建立保稅物流園區的試點，次年8月，又正式批複在大連、天津、青島、深圳等7個城市的保稅區進行“區港聯動”試點。從保稅區、出口加工區、到保稅物流園區，我國特殊經濟區的版圖逐步擴大，優惠政策漸次疊加，經濟發展的先導效應逐漸顯現。