從財政超收管窺我國預算體製改革
財政金融
作者：李九領 王家駒
摘要：近十年來，我國財政年年有超收，但是財政超收現象會降低資金使用效益，增加政府成本，加大廉政風險等。本文通過對我國近十年來財政收入預算和決算的比較分析，研究財政超收的正負效應及造成財政超收的原因。在此基礎上，提出治理財政超收現象的基本思路，就是踐行“依法理財”理念，深化預算體製改革。主要改革措施包括：修訂《預算法》立法宗旨；加強預算民主建設，增強預算公開透明；健全財政體製；規範預算執行行為，製定超收收入及財政赤字的使用管理權限，明確責任追究製度等，提升國家預算質量，實現國家預算的完整統一、公開公正、科學有效，從而縮小預算與決算的偏離度，徹底治理財政超收等問題。
關鍵詞：財政超收預算管理體製預算法依法理財
我國從1994年分稅製改革起，幾乎年年有超收，而且隨著財政宏觀調控職能的發揮，財政超收規模越來越大。適量的財政超收有利於調動地方政府的積極性，因地製宜發展地方經濟。但是由於目前財政超收收入的使用尚未全部納入預算管理，導致政府由被動接受財政超收，轉變為主動追求財政超收。
針對財政超收現象，國內學者也進行了相關研究。高培勇①認為，“超收”與增收不同，政府可以將它靈活機動運用。由於超收的支出未納入人大監督的範疇，若超收成為慣性，不僅弱化了財政預算的監督，使其變得形式化，而且挑戰了預算法製的權威；葉檀②認為，目前財政超收存在諸多問題，例如超收收入不公開不透明，超收收入的使用遊離於人大的監督之外，超收規模劇增導致超支。她認為人大的監督範圍應包括所有的財政收入，盡早實現公共財政的公開化、科學化。
本文將以造成財政超收的主要原因——預算管理體製不健全為主線進行分析，尤其以預算法修訂為抓手，提出推進我國“依法理財”進程，深化預算管理體製改革，壓縮超收空間的相關對策。
一、我國近十年來財政超收的狀況
從我國財政收入的預算執行結果看，財政收入決算規模大於由全國人大審議通過的財政收入預算規模的現象，就是財政超收。即：財政超收=年度財政收入決算數—年度財政收入預算數。按照政府預算與決算的基本理論及相關規定，由於受各種主客觀因素的影響，財政收入的預算數額與決算數額不可能完全一致，但是，如果超過了合理“度”的範圍，出現長期的、大規模的偏離，則是不正常現象。我國近十年來財政超收狀況就是如此。主要表現在以下三個方麵：
（一）財政超收的規模
國家有關統計數據顯示，2002年～2012年期間，從絕對規模看，財政超收收入累計已達到49844.18億元；從相對規模看，連續十年的預算執行結果均是決算數高於預算數，其中有4年的預決算偏離度都超過了10%。由此可見，我國近十年來財政超收現象呈現出增長規模大、增長速度快和常態化的發展趨勢。即使在2008年全球金融危機使世界經濟進入低迷期以來，我國財政超收現象依然存在，且超收規模不斷飆升。
（二）財政超收的結構
從國家預算級次構成看，我國中央和地方財政均存在超收現象，而且地方財政的超收問題更嚴重。除了2006和2007年，其他8個年度地方財政超收率都遠高於中央。這也表明地方財政預算的精確度比中央預算更低。
從財政收入的形式構成看，目前我國財政收入主要由稅收收入、國有資產收益、國債收入和收費收入以及其他收入構成。2011年全國財政收入億元，比上年增加20639億元。其中，稅收收入為89720億元，比上年增加16509億元，稅收收入占財政收入的90%，稅收收入增長額占財政收入增長額的80%。可見，財政收入的增長主要取決於稅收的增長。同時，稅收收入是財政超收的主力，其超收現象更嚴重。2011年稅收收入預算增長率8%，而實際增長率22.6%，稅收超收10684億元，占財政超收總額的76%。其中土地增值稅、城市維護建設稅、企業所得稅和進出口環節稅分別完成預算的149.5%、136.2%、121.4%和120.9%，超過預算情況非常突出。③
（三）財政超收收入的使用管理
多年的大幅度財政超收問題也引起了社會各界的廣泛關注和質疑。雖然國務院、財政部都在積極完善財政超收的管理辦法，但是由於預算管理製度沒有根本改變，收效甚微。按照目前我國相關法律法規的有關規定，財政超收收入的使用程序、支出範圍等實行向人大報告製度，④而沒有實行人大審批製。這種管理辦法賦予各級政府在財政超收收入的使用方麵有很大的自由裁量權。
財政部首次在《2004年中央和地方預算執行情況及2005年中央和地方預算草案的報告》中公布了當年超收收入的支出計劃，2005-2006年財政超收規模都超過2000億元。為此，溫家寶總理在2007年政府工作報告中提出：“要合理安排中央財政超收收入。今年擬從去年超收收入中安排500億元設立中央預算穩定調節基金。這樣做，對於更加科學合理地編製預算，保持中央預算的穩定性和財政政策的連續性，是完全必要的。這個基金的使用納入預算管理，接受全國人大監督。”2008年我國進一步改進中央財政超收收入使用辦法，年度執行中如有超收，除了一些必要支出外，原則上不再追加具體支出，都列入中央預算穩定調節基金，轉到以後年度經過預算安排使用。這一轉變意味著中央財政超收收入中有部分資金將納入預算管理，由全國人大審批通過，進一步提高了超收收入支出預算的約束性和透明度。例如《關於2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》，就列明了2011年中央財政超收收入5446億元的使用情況。其中2638億元用於補充中央預算穩定調節基金，即約占中央財政超收收入49%的財政資金將納入下年度預算管理，51%的財政資金仍將實行報告製，尚遊離於預算管理之外。而地方財政超收收入的使用基本上是由地方政府自己掌握。
二、財政超收的負效應分析
適度的財政超收有利於拉動地方經濟增長、有利於削減赤字和降低財政風險、有利於應對突發事件等，對社會經濟發展發揮積極作用。
但在實際操作中，財政超收收入並非首先用於彌補赤財政赤字，因而出現財政超收與赤字並存的現象。超常規大規模、經常性的財政超收，存在諸多不容忽視的負麵效應。概括為以下3個方麵：
（一）財政超收提升了政府成本，降低了財政資金的使用效益
由於我國缺乏對財政超收收入使用情況的有力監督和有效管理，使得政府對超收收入具有比較大的自由裁量權，容易出現財政支出無計劃，超收往往導致超支，降低了財政資金的使用效益，也嚴重損害了政府的公信力。
預算執行進度是是財政資金運行情況的綜合反映，是衡量財政資金籌集和使用完成情況的重要指標，受宏觀經濟形勢、國家各項政策、預算管理體製和運行機製等多種因素影響。我國財政超收收入是追加各部門預算指標和增加轉移支付的重要資金來源，如果對超收收入采用的使用管理方式不科學，必將對正常的預算執行進度產生嚴重影響。目前，我國財政超收收入除了納入中央預算穩定調節基金外，其餘資金安排在當年使用，但由於受各方麵條件所限，一般要在每年第四季度才能安排使用，有的在12月份才下達追加預算指標，這就可能導致造成預算經費的結轉和結餘資金，降低預算執行進度，也是我國重複上演卻屢禁不止“政府年底突擊花錢”的重要原因。如2009年、2010年、2011年12月份的全國財政支出分別為1.96萬億、1.79萬億、1.99萬億，分別相當於當年月預算支出執行進度的3倍、2.4倍和2倍。