財政透明度視角下的政府部門內部控製建設研究
內部控製
作者：楊帆
摘要：我國自1998年提出建立公共財政體製框架以來，財政透明度的提高是財政改革的一大進步。上海財經大學公共政策研究中心發布的“2013中國財政透明度報告”表明，目前我國的省級財政透明度水平依然較低，黨的十八大明確提出了完善公共財政體係的要求，社會公眾對財政透明度的提高有了更多的期待，因此，建設和加強政府部門內部控製要成為提高財政透明度、完善公共服務職能的重要手段。本文立足“財政透明度”這一視角，結合美國Tucson政府的啟示，旨在探尋如何建設政府部門內部控製，進而增強政府部門提供公共服務的能力，建立透明、服務型的政府。
關鍵詞：財政透明度 政府部門 內部控製
一、政府部門內部控製主體範圍界定
由於我國特殊的國情，事業單位是我國一種特殊的組織類型，我國事業單位的數量龐大，一般來說，可以分為行政性事業單位、公益性事業單位和經營性事業單位三類。近年來，我國事業單位開始進行改革，按照社會主義市場經濟條件下公共財政的要求，逐步將公共功能較強的行政單位和事業單位劃分為政府單位，將不以盈利為目的公益性事業單位劃分為非營利組織，將競爭領域的經營性事業單位劃分為企業。由於本文立足“財政透明度”視角，因此本文的內部控製主體範圍界定為政府單位中的政府部門。政府部門和行政機關是兩個相互聯係又相互區別的概念，行政機關也可稱為政府，強調的是政府總體，是廣義的政府概念；政府部門特指各級政府下麵管轄的職能部門，是狹義的政府概念。
二、財政透明度的含義
隨著經濟全球化、政治民主、信息技術的進一步發展，財政透明度問題在全球已經受到了越來越多的關注。財政透明度是良好財政管理的一個方麵，但財政透明本身不是目的，它是促進效率、保障政府和官員負起責任的一種方法。財政透明度由此受到國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行、經合組織（OECD）和許多國家的高度關注，學術機構和研究人員也把它視為宏觀經濟穩定、政府良治和財政公平的一個重要的前提條件。IMF和OECD都製定了財政透明度的最佳做法準則，作為指導各國財政透明度實踐的指南。
Kopits和Craig（1998）最先給出了財政透明度的定義，並且從製度透明度、會計透明度、指標與預測的透明度等三個方麵對財政透明度的含義進行了詳細說明。他們認為財政透明度就是向公眾最大限度地公開關於政府的結構和職能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政預測的信息，並且這些信息是可靠的、詳細的、及時的、容易理解並且可能進行比較的，便於選民和金融市場準確估計政府的財政地位和政府活動的真實成本和收益。這是目前最為權威的財政透明度的含義。
國際貨幣基金組織（IMF）在2001年政府財政統計手冊中給出了財政信息的披露主體，這對理解財政透明度的含義提供了理論基礎。
三、我國財政透明度的現狀及國際比較
（一）我國財政透明度的現狀。Bellver和Kaufmann（2005）對20多個國家進行調研，結果表明透明度高與國家的腐敗程度低、宏觀經濟和人類的發展指數高、經濟競爭力強有關係。Brautigam（2004）的研究回顧了若幹國家的公眾參與性預算編製，發現財政透明度高是公民參與預算的必要條件。Gelos和Wei（2005）的研究表明國際資金樂於在更透明的國家持有更多的資產。Ritva Reinikka和Jakob Svensson（2004）認為反腐敗的另一個思路就是以公共服務的使用者為出發點，使公民容易得到關於公共服務提供的信息，而不是單單試圖增加公共服務提供者的責任感。
上述研究表明一國財政透明度與財政業績有著較為緊密的聯係，透明度確實給國家的財經秩序帶來了有效約束，這成為國際社會發展財政透明度的主要動力。在我國，蔣洪、劉小兵等（2009）對我國各省的財政透明度進行了評估。財政信息不公開、不透明導致政府在大眾中的公信力下降、促使虛假信息在網絡中廣泛傳播。上海財經大學公共政策研究中心自2008年起每年通過對我國省級財政信息的公開情況進行調查研究，來評估我國省級財政透明度的現狀。評估結果表明目前我國省級財政信息透明度的狀況並不樂觀，政府及各部門對財政信息的公開並不積極，仍有所顧慮。其中，2013年的《中國財政透明度報告》中顯示：31個省份財政透明度平均得分為370.56分，換算為百分製得分為31.4分，這意味著31個省份作為一個整體來看的話，隻公開了全部調查信息中不到1/3的信息。因此，從調查對象的整體水平上來看，我國省級財政透明度狀況仍然不高。財政透明度狀況最好的省份是海南省，得分為77.7分；緊隨其後的福建省得分為68.46分。這兩個省得分超過了60分及格線，這是課題組進行省級財政透明度評估5年來首次有省份衝破及格線。而得分最低的3個省份依次是吉林（14分）、遼寧（18.69分）、浙江（19.44分），均不超過20分。從得分分布來看，20-30分的省份最多，占48.39%；30-40分的省份占19.35%；而及格的省份僅有6.45%。大多數省份信息公開程度較低。但相比往年，2013年各省份的財政透明度整體狀況有明顯提高。31個省市財政透明度平均得分為31.4分，去年這一得分為25.33分。與去年相比，31個省份的財政透明度提高了23.96個百分點，這是項目組進行省級財政透明度評估以來增幅度最大的年份，這說明從2012年到2013年，我國省級財政透明度在以較明顯的增幅改善。