依法治國背景下檔案法治之管見
業務研究
作者：範桂紅
1問題的提出
黨的十八屆四中全會提出：全麵推進依法治國，建設社會主義法治國家，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。作為依法行政的重要內容和具體體現，檔案法治與依法治國有著密切的聯係。依法治國對檔案法治不僅具有重要現實意義，同時還對檔案法治提出了新的更高要求。然而，目前我國檔案學界對檔案法治的關注度還不夠，對檔案法治的認識還不是很到位。以發表論文為例，在中國知網期刊文獻數據庫中，從1979年到2014年12月底，以“檔案法治”為主題檢得73篇，其中，以“檔案法治”為篇名，隻檢得18篇。在全麵推進依法治國的背景下，應加大對檔案法治的研究力度，加強檔案法治建設，為此，筆者談一點粗淺的認識。
2檔案法治在立法與執法上的誤區
2.1立法理念上的偏差，造成檔案立法的國家為上和權力為上。立法理念是蘊涵於立法這一環節的內在精神和最高原理，它體現了立法者的一種價值取向，是立法者期望通過製定完善的法律治理國家和管理社會生活的一種最高思想境界。由於時代的局限性，我國檔案立法理念的偏差主要表現在兩個方麵：首先是以國家為中心，重國家公權力，輕個人私權利。比如《檔案法》第十六條規定：“集體所有製所有的和個人所有的檔案，……嚴禁倒賣牟利，嚴禁私自賣給外國人。”此規定既不符合我國《民法通則》規定的“公民、法人合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”基本原則，也有悖於我國《物權法》第三十九條規定的“所有權人對自己的不動產或者動產依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。它賦予了國家檔案行政管理部門不應有的、超越《民法通則》和《物權法》之上的權力，漠視了個人的合法權利，割裂了法治的統一性與完整性。其次是以權力為中心，重管理者的權力，輕利用者的權利。如在使用檔案方麵，對於利用者的利用權利《檔案法》第十九條規定：“……一般應當自形成之日起滿30年向社會開放……檔案館應當為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供方便。中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。”此規定把使用檔案的一個行為，割裂成利用和公布兩個部分，並把利用和公布權力全部賦予了檔案管理者。即使是已開放的檔案，利用者利用已開放的檔案還需要證明，而檔案管理部門在如何為檔案的利用創造條件方麵，法律卻沒有具體的操作程序規定。
2.2工作定位不準，導致檔案執法監督檢查的錯位和越位。首先，檔案執法監督檢查內容本末倒置。目前，一些檔案行政管理部門的檔案執法監督檢查仍偏重於案卷質量的內容檢查，而對《檔案法》明確規定的檔案違法行為不作重點檢查，對借檔不還、歸檔不全、歸檔不及時和檔案損壞情況缺乏執法力度，沒有依法追究其法律責任。尤其是，在檔案執法實踐中突破《檔案法》所調整的法律關係範圍，增加了檔案執法的內容，把檔案執法監督檢查與檔案業務工作的達標升級掛鉤，檔案執法儼然成為推動具體檔案業務工作高標準的工具。其次，檔案執法監督檢查的主體或方式不合法。目前，由於檔案管理存在著一定程度的法律法規不健全不完善，造成了檔案執法操作實務中的障礙和困難，直接影響了檔案執法工作的開展。為解決這些問題，有的檔案行政管理部門采取超出法律規定的形式與內容創新，比如聘用義務執法員製、協助執法製和執法工作督辦製等，這名為“創新”執法，實為法外執法，違反了“法無授權不可為”的行政執法原則，是檔案執法監督檢查之大忌。
2.3視《檔案法》為武器，是法律工具主義的表現。檔案法治在檔案執法中的弊端主要表現為視《檔案法》為權力工具，這是法律工具主義的典型表現。1987年王慶成提出：“《檔案法》作為法律是檔案工作者手中的一種武器。”這是把《檔案法》當作“武器”認識的最早論文，之後“以《檔案法》為武器”成為檔案工作者使用頻率很高的一個詞組，經常見於檔案雜誌，一直延續至今。我們說“以《檔案法》為武器”的提法不妥，因為一則把《檔案法》當作“武器”來使用，擺錯了檔案行政管理部門與檔案行政管理相對人的關係，有把檔案行政管理相對人當作“敵人”來對付之嫌。二則“武器”一般是針對別人，而不用來針對自己，把《檔案法》當作“武器”來使用，是將檔案行政管理者自己置超然於《檔案法》約束之外。比如檔案執法檢查，從1988年的檢查對象廣泛全麵，到後來的檢查範圍縮小，縮小為隻檢查各級機關、團體、企業事業單位，而國家綜合檔案館和檔案行政管理部門卻退出被檢查的範圍，不再是檔案執法的對象。結果，檔案執法成了“手電筒”，隻照別人不照自己，有悖於落實《檔案法》之初衷。