財政省管縣的悖論
財策
作者：餘麗生
城市是在經濟發展的基礎上產生。經濟發展自然而然產生人流、物流和資金流，與經濟發展相適應的城市自然產生，工業化、城市化、現代化是經濟社會發展的必然過程。
盡管城市化是經濟社會發展的自然而然的過程，但城市化的推進和發展需要資金的支持是不爭的事實，政府的財政資金是城市化發展過程中不可或缺的，尤其是現代城市化發展，沒有政府財政的資金支持和資金投入，城市的基礎設施建設、城市麵貌的改善難以推進，城市的功能難以發揮，城市化的發展也是舉步維艱的，而財政資金又和財政體製息息相關，財政體製是規範政府間財力分配的依據，決定著政府職能的範圍和活動空間，財政體製和城市化密不可分。
我國地方財政體製主要有“市管縣”和“省管縣”兩種模式，從2009年以來我國除民族自治以外的省份全麵推行“省管縣”的財政體製改革，但在“省管縣”財政體製推行過程中，無論是理論界還是實際部門一直存在“市管縣”和“省管縣”兩種體製模式的爭論，主張財政“市管縣”的認為“省管縣”不利於城市化的發展，這在一定程度上影響了財政省管縣改革的推進。
財政“省管縣”是不是有利於城市化發展，不能就是論事，簡單地就理論而理論，就書本而書本，這要用事實來說話，要用實踐來論證。從改革開放以來財政上一直實行省管縣模式的浙江省實踐來看，並不能得出這樣的結論，財政省管縣反而更有利於城市化的發展，更有利於新型城市化的發展。改革開放以來，浙江省的城市化和浙江省的經濟一樣，一直走在全國的前列，城市化率一直高於全國的平均水平，2013年全國城市化率53.7%，浙江省64%，比全國平均水平高出10.3個百分點。
從浙江省的實踐看，和財政“市管縣”相比，財政“省管縣”的最大好處，一方麵是有利於基本公共服務均等化的實現。財政“省管縣”發揮了省級財政的作用，尤其是發揮了省級財政的調控功能，通過省級財政的轉移支付，把財力重點向經濟落後地區傾斜，加大對落後地區的財政移支付，避免財政“市管縣”出現的“市刮縣”現象或發展差距不斷擴大的產生，使經濟落後地區也和經濟發達地區一樣有能力和財力解決和提供基本的公共服務，確保區域經濟社會發展的均衡發展。另一方麵是有利於縣域經濟的發展。縣域一直是我國經濟社會發展的基礎，財政“省管縣”把發展經濟、培養財源的自主權更多的讓渡給縣一級政府，擴大了縣一級政府的自主權，調動了縣一級政府的積極性，有利於縣域經濟和社會事業的發展。而縣域經濟的發展和基本公共服務均等化的實現使城市化發展有了基礎，為城市化的發展創造了條件，更有利於就近城市化，避免了城市化發展帶來的“城市病”，符合發展中國家的城市化道路，符合新型城市化道路。當然，財政“省管縣”對中心城市的發展也會帶來一定的影響，因為在既定的財政“蛋糕”內，給基層財政更多的財力了，市級財政就要減少財力，這是事實，但隻要做到統籌兼顧，揚長避短，市級和縣級財力分配的平衡點是能夠兼顧的。
黨的十八屆三中全會提出“完善城鎮化健康發展體製機製，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。新型城市化是我國經濟社會發展的重要組成部分，是國家發展的戰略重點。而財政體製和城市化的發展又是密不可分，“省管縣”財政體製的改革必須和新型城市化發展戰略結合起來，把財政“省管縣”和“市管縣”的優勢結合起來，建立更加有利於新型城市化發展的“省管縣”財政體製，使“省管縣”財政體製改革和新型城市化發展相得益彰，共同促進、共同發展。
第一，適當增強省級財政的調控能力，確保新型城市化建設的協調推進。城市化建設需要有投入，難在資金的“瓶頸”製約，這是城市化建設麵臨的共性問題，經濟落後市縣的壓力更大、困難更多。解決城市化建設的資金問題更多的是依靠市場的力量，政府主要解決一些基本的公共投入問題，在這方麵設計科學合理的財政體製能發揮有效的作用。在中央和地方分稅製財政體製明確的前提下，省以下的分稅製財政體製改革，省級財政必須要有一定的調控能力，也隻有省級財政有一定的調控能力，區域之間的公共服務均等化，區域之間的城市化建設協調推進才能實現，省級財政有這方麵的職能和職責，也有這方麵的條件和優勢。在省級財政和市縣財政體製的設計上，省級財政必須集中一定的財力，主要是從經濟發達地區集中更多的財力，再通過財政轉移支付的形式，加大對市縣尤其是經濟落後地區、民族地區、偏遠地區、革命老區的市縣財政轉移支付，使經濟欠發達地區的市縣有能力、有實力提供基本公共服務、推進城市化建設，以改變因經濟發展水平不同而出現可用財力的“苦樂不均”，使財政“省管縣”的體現優勢得以體現、得以發揮。