製度結構效率觀
特別策劃
作者：吳勝澤
關於政府間轉移支付製度的改革與完善，特別是對於清理、整合、規範專項轉移支付，一直是近些年來關心我國經濟社會進步的各界人士探討的熱點問題。然而，熱議雖多，治本解決現實問題的思路和有效對策尚未得到公眾認可。政府間轉移支付製度是財政體製的重要組成製度，財政體製改革又折射行政體製乃至政治體製大政方針。單單就轉移支付本身的製度安排進行完善和改革，難以從根本上解決問題，其深層次的症結在於財政體製和行政體製，它們對政府間轉移支付構成前置性製度約束。
財政體製主要由政府間事權劃分、政府間收入劃分、政府間轉移支付製度構成，從提高政府間轉移支付、財政體製、行政體製等不同層次的製度結構的效率入手，也許是對治政府間轉移支付製度頑固弊端的正確路徑。
製度本質是一種協調人（社會組織）和人（社會組織）行為的共同知識。製度的適應性效率體現在製度能夠協調人們（社會組織）將瞬息萬變的新知識用於實現製度目標的活動中去。製度的結構效率要求製度與製度耦合而不是衝突，製度之間不應出現真空。
政府間轉移支付製度是政府間在既定的職責和支出責任以及稅收劃分框架下財政資金無償轉移的共同知識，它以實現基本公共服務水平的均等化為最終目標。政府間轉移支付種類豐富，要發揮各類轉移支付應有的效應非某種單一的製度安排所能覆蓋。無論在發達國家還是發展中國家、聯邦製國家或單一製國家，政府間轉移支付製度總是由多種具體製度安排構成，表現為一組製度，從而形成其內部製度結構。從政府間轉移支付方式角度，政府間財政資金轉移、政府間稅收分享和政府間稅收空間轉移三種具體製度安排構成一族製度；其中政府間財政資金轉移在實踐中運用最多，而它又是由各種轉移支付構成的若幹族製度安排；此外，中央與地方政府間縱向的各類轉移支付具體製度安排，以及地方政府間縱向、橫向的轉移支付也是政府間轉移支付內部製度結構的重要組成部分。從各級政府履行事權的財政能力來看，一定的政府間事權安排與政府間財力分布狀態決定了政府間轉移支付製度安排，因此財政分權製度從框架上決定了政府間轉移支付製度安排，它在政府間轉移支付製度所處的製度結構中發揮著基礎作用。從更高層次的製度結構考察，在財政作為國家治理的基礎和重要支柱的角色要求下，財政分權製度的完善和改革離不開由行政逐級發包、轄區管理、財政分權、政治錦標賽等構成的製度結構效率的提升。
提高政府間轉移支付製度結構效率需要係統的製度改革。就一般性轉移支付和專項轉移支付的改革來說，改革目標不僅是納入轉移支付事項性質的厘定、具體項目的增減、數量關係的此消彼長，更重要的是二者在實現政策目標過程中能否實現相互促進和協調作用。一般性轉移支付具有框架性、統一性，強調共性影響因素並突出公式化，它難以全部滿足縮小地區間財力差異以及由於地區間財力使用效益不均衡導致的地區間基本公共服務差異的要求，需要專項轉移支付製度安排的配合。而以實現效率目標為導向的專項轉移支付製度安排，例如現行主要用於補償地方利益外溢，以及鼓勵在全國範圍而不是在當地屬於重點領域投入的專項轉移支付等等，對於發達地區而言，由於地方自給財力水平較欠發達地區高，公共服務條件比欠發達地區優越，無需一般性轉移支付製度安排配合，一般能夠直接實現專項轉移支付效率目標。而欠發達地區自給財力水平低，公共服務條件低劣，必須同時實施一般性轉移支付並切實提高其公共服務條件，專項轉移支付製度安排的功效才能得以發揮。
提高財政體製的製度結構效率，不能僅依據公共產品的受益範圍、物質資產所有權的分配以及科層組織管理原則進行，財政體製內部諸項製度之間的協同安排及其係統變化需要得到更多的關注。財政體製的製度結構效率由政府間事權劃分、政府間收入劃分、政府間轉移支付共同作用和決定。三項製度之間應存在一種互補的激勵機製，增加其中一項製度安排的強度要能提升另一項製度安排的邊際收益。如果某種建立起來的財政體製具有最優的製度結構效率，那麼最優選定的上述製度安排之間必然是內在一致的係統，當外部參數發生變化時，這些製度安排的收益會發生係統和一致的變化。具有最優效率的財政體製結構不唯一，但既定的財政體製結構自成一體。如果從一種財政體製結構抽取某些製度安排或製度要素嫁接到另一種財政體製結構，會損害製度結構的一致性，導致其不再具有最優效率。發達市場經濟國家在綜合權衡市場失效和政府失效的基礎上，主要按照公共產品的受益範圍分配各級政府的權限，借助完整、規範的政府預算體係確定政府間收入歸屬，輔之以嚴格公式化、法治化的政府間轉移支付製度形成的財政體製，被認為是一種有高效的製度結構。我國的政府間事權劃分和政府間收入劃分，由於曆史、政治、社會發展，以及管理技術和管理製度等方方麵麵的原因，具有特殊性。政府間在事權的分配上，一直以來都是按照事權要素即決策權、執行權、監督權、支出責任在不同層級的政府間實際運行和具體執行，而非根據政府職能範圍內每一項完整的事權進行劃分。政府間收入劃分，也因為政府預算的不完整性，財政資源分配的多元化事實等，難以規範和合理落實。借鑒發達市場經濟國家的治理思路和製度依據改革我國的政府間事權劃分和收入劃分製度，顯然是在“嫁接”製度結構，與它們配合而建立起來的轉移支付製度，難言其效率有多優。所以，財政體製改革的方略，應該首先著眼於我國各級政府在事權分工上的現實軌跡，梳理政府管理各項事務的決策權、執行權、支出責任和監督權，厘清支出責任和執行權，同時深化政府預算管理改革，全麵規範政府的收入管理，主要按照各項收入的管理特點而不是僅僅根據收入數量多少進行政府間收入的劃分。如果理順了政府間事權劃分製度，清理、整合、規範了上下級政府間，以及政府組成部門間的事權要素關係，大多數專項轉移支付問題都將迎刃而解。因為事權中的支出責任要素，是轉移支付的源頭，轉移支付的授予方在於掌握事權決策權而非執行權的一方。按照這個思路往下走，符合我國國情的政府間轉移支付製度的改革和完善，自然不是問題。